|
23 августа 2017 г.
|
Дело N А43-20418/2016
|
Резолютивная часть постановления объявлена 16.08.2017.
Постановление изготовлено в полном объеме 23.08.2017.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Радченковой Н.Ш.,
судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.,
при участии представителей
от общества с ограниченной ответственностью "АК БАРС": Хасянова Х.И. (директора),
от общества с ограниченной ответственностью "ННТ-2"
и общества с ограниченной ответственностью "Авто-НН": Бельского А.С. (доверенности от 05.07.2017),
индивидуального предпринимателя Конина Сергея Рафаиловича (лично),
индивидуального предпринимателя Савина Дмитрия Викторовича (лично)
и его представителя Белоусова А.А. (доверенность от 21.04.2017),
от администрации города Нижнего Новгорода:
Зубковой Ю.В. (доверенность от 30.12.2016 N 01-406/Д),
Быкова К.И (доверенность от 17.05.2017 N 01-141/Д),
Курочкиной А.Х. (доверенность от 16.08.2017 N 01-182/Д),
Кабашного И.Н. (доверенность от 10.08.2017 N 01-175/Д),
Лунева В.В. (доверенность от 16.08.2017 N 01-181/Д)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
индивидуального предпринимателя Шамина Сергея Анатольевича,
индивидуального предпринимателя Суховой Елизаветы Николаевны,
индивидуального предпринимателя Алиева Мурвета Абдулл оглы,
индивидуального предпринимателя Семеновой Надежды Николаевны,
индивидуального предпринимателя Савина Дмитрия Викторовича,
индивидуального предпринимателя Конина Сергея Рафаиловича,
индивидуального предпринимателя Назаренко Натальи Михайловны,
индивидуального предпринимателя Абдуллина Рамиля Абдулганиевича,
общества с ограниченной ответственностью "Рейс-НН"
общества с ограниченной ответственностью "Энерготранзитсервис",
общества с ограниченной ответственностью "ННТ-2",
общества с ограниченной ответственностью "Авто-НН",
общества с ограниченной ответственностью "АК БАРС" на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2016, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Протасовым Ю.В., по делу N А43-20418/2016 по заявлению
индивидуального предпринимателя Шамина Сергея Анатольевича,
индивидуального предпринимателя Суховой Елизаветы Николаевны,
индивидуального предпринимателя Алиева Мурвета Абдулл оглы,
индивидуального предпринимателя Семеновой Надежды Николаевны,
индивидуального предпринимателя Савина Дмитрия Викторовича,
индивидуального предпринимателя Конина Сергея Рафаиловича,
индивидуального предпринимателя Назаренко Натальи Михайловны,
индивидуального предпринимателя Абдуллина Рамиля Абдулганиевича,
общества с ограниченной ответственностью "Рейс-НН" (ИНН: 5262071167, ОГРН: 1025203725381),
общества ограниченной ответственностью "Энерготранзитсервис" (ИНН: 5258080634, ОГРН: 1085258007424),
общества с ограниченной ответственностью "ННТ-2" (ИНН: 5260174382, ОГРН: 1065260101543),
общества с ограниченной ответственностью "Авто-НН" (ИНН: 5260178958, ОГРН: 1065260106757),
общества с ограниченной ответственностью "АК БАРС" (ИНН: 5261072859, ОГРН: 1105261002758)
о признании незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода.
и установил:
индивидуальный предприниматель Шамин Сергей Анатольевич (далее - ИП Шамин С.А.),
индивидуальный предприниматель Сухова Елизавета Николаевна (далее - ИП Сухова Е.Н.), индивидуальный предприниматель Алиев Мурвет Абдулл оглы (далее - ИП Алиев М.А.о.), индивидуальный предприниматель Семенова Надежда Николаевна (далее - ИП Семенова Н.Н.), индивидуальный предприниматель Савин Дмитрий Викторович (далее - ИП Савин Д.В.), индивидуальный предприниматель Конин Сергей Рафаилович (далее - ИП Конин С.Р.), индивидуальный предприниматель Назаренко Наталья Михайловна (далее - Назаренко Н.М.), индивидуальный предприниматель Абдуллин Рамил Абдулганиевич (далее - ИП Абдуллин Р.А.), общество с ограниченной ответственностью "Рейс-НН" (далее - ООО "Рейс-НН") общество ограниченной ответственностью "Энерготранзитсервис" (далее - ООО "Энерготранзитсервис"), общество с ограниченной ответственностью "ННТ-2" (далее - ООО "ННТ-2"), общество с ограниченной ответственностью "Авто-НН" (далее - ООО "Авто-НН"), общество с ограниченной ответственностью "АК БАРС" (далее - ООО "АК БАРС") (далее - Перевозчики) обратились в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода (далее - Администрация, орган местного самоуправления), выразившиеся в отказе в выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок сроком на пять лет и в выдаче уведомлений об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок. Заявители просили суд обязать орган местного самоуправления устранить допущенное нарушение прав заявителей.
Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 05.10.2016 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. В целях восстановления нарушенных прав суд обязал Администрацию в течение десяти дней с момента вступления судебного решения в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов Перевозчиков и выдать им свидетельства об осуществлении перевозок по испрашиваемым маршрутам и новые карты маршрутов сроком на пять лет: Т-66 (перевозчик ИП Шамин С.А.); Т-51 (перевозчик ИП Сухова Е.Н.); Т-65 (перевозчик ИП Алиев М.А.); Т-35 (перевозчик ИП Семенова Н.Н.); Т-81 (перевозчик ИП Савин Д.В.); Т-117 (перевозчик ООО "Рейс-НН"); Т-14 (перевозчик ИП Абдуллин Р.А.); Т-34 (перевозчик ООО "Энерготранзитсервис"); Т-2 (перевозчик ИП Конин С.Р.); Т-23 (перевозчик ИП Назаренко Н.М.); Т-6, Т-44 (перевозчик ООО "ННТ-2"); Т-29, Т-38, Т-48 (перевозчик ООО "Авто-НН"); Т-10 (перевозчик ООО "АК БАРС").
Постановлением апелляционного суда от 26.12.2016 решение суда отменено. Перевозчикам отказано в удовлетворении заявленных требований.
Не согласившись с постановлением апелляционного суда, Перевозчики обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
Заявители считают, что апелляционный суд неправильно применил часть 1 статьи 12, часть 3 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), его выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. Перевозчики указывают, что наличие у органа местного самоуправления права отменять муниципальные маршруты регулярного сообщения не свидетельствует о возможности произвольно, без объективных причин отменять те или иные маршруты. По мнению заявителей, Положение об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденное постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 45 (далее - Положение N 45), постановление Администрации от 12.07.2016 N 2050 "Об утверждении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок в городе Нижнем Новгороде" (далее - Постановление N 2050), постановление Администрации от 12.07.2016 N 2051 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок в городе Нижнем Новгороде" (далее - Постановление N 2051, Документ планирования), постановление Администрации 25.03.2016 N 706 "Об организации работы по выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок города Нижнего Новгорода и карт маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода" (с изменениями от 12.07.2016 N 2052) не содержат порядка отмены маршрутов, предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ, который состоит из совокупности действий, обязательных для выполнения на каждой стадии. Решение о закрытии маршрута должно быть принято органом местного самоуправления отдельно и не может содержаться в Документе планирования. Перевозчики полагают, что в рассмотренном случае необходимость в отмене существующих маршрутов фактически отсутствовала. Подробно позиция заявителей изложена в кассационной жалобе, дополнении к ней и поддержана Перевозчиками и их представителями в судебном заседании.
Представители Администрации в судебном заседании возразили относительно доводов кассационной жалобы.
В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 24.04.2017.
Определением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.04.2017 производство по кассационной жалобе Перевозчиков по настоящему делу было приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу N А 43-35655/2016 Арбитражного суда Нижегородской области; определением суда кассационной инстанции от 30.06.2017 производство по кассационной жалобе заявителей возобновлено.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 09.08.2017 до 16.08.2017.
До рассмотрения дела ИП Абдуллин Р.А. представил в суд округа ходатайство об отказе от кассационной жалобы, которое удовлетворено судом кассационной инстанции.
Законность постановления апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, постановлением от 05.02.2016 N 277 Администрация утвердила реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода, в который были включены, в том числе, маршруты регулярного сообщения:
Т-66 (перевозчик ИП Шамин С.А.);
Т-51 (перевозчик ИП Сухова Е.Н.);
Т-65 (перевозчик ИП Алиев М.А.);
Т-35 (перевозчик ИП Семенова Н.Н.);
Т-81 (перевозчик ИП Савин Д.В.);
Т-2 (перевозчик ИП Конин С.Р.);
Т-23 (перевозчик ИП Назаренко Н.М.);
Т-14 (перевозчик ИП Абдуллин Р.А.);
Т-117 (перевозчик ООО "Рейс-НН");
Т-34 (перевозчик ООО "Энерготранзитсервис");
Т-6, Т-44 (перевозчик ООО "ННТ-2");
Т-29, Т-38, Т-48 (перевозчик ООО "Авто-НН");
Т-10 (перевозчик ООО "АК БАРС").
Перевозчикам были выданы карты маршрутов сроком действия до 13.07.2016.
В апреле - июне 2016 года Перевозчики обратились в Департамент транспорта и связи администрации города Нижнего Новгорода с заявлениями о выдаче свидетельств об осуществлении перевозок сроком на пять лет, а также новых карт маршрута на тот же срок.
Постановлением от 12.07.2016 N 2051 Администрация утвердила Документ планирования регулярных перевозок в городе Нижнем Новгороде, согласно которому маршруты N Т-66, Т-51, Т-65, Т-35, Т-81, Т-117, Т-34, Т-2, Т-23, Т-6, Т-44, Т-29, Т-38, Т-48, Т-14, Т-10 в течение 2016 - 2017 годов подлежат отмене, о чем уведомила Перевозчиков.
Перевозчики 13 - 15.07.2016 получили свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок и маршрутные карты сроком действия до 14.01.2017.
Посчитав, что действия органа местного самоуправления, выразившиеся в отказе выдать свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок сроком на пять лет, а также в выдаче уведомлений об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок, противоречат положениям действующего законодательств и нарушают их права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Перевозчики обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от N 220-ФЗ и исходил из того, что орган местного самоуправления не доказал законность и обоснованность оспариваемых действий.
Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался этими же нормами права, а также Положением N 45, постановлением N 2050, постановлением N 2051, постановлением Администрация 25.03.2016 N 706 "Об организации работы по выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок города Нижнего Новгорода и карт маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода" и сделал вывод о том, что Администрация последовательно совершила действия, направленные на отмену спорных маршрутов, которые являются законными и не нарушают права и законные интересы Перевозчиков в сфере осуществления предпринимательской деятельности, и отменил решение суда первой инстанции.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В подпункте 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Таким образом, к полномочиям Администрации в области транспорта, связи и информатизации относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города, в том числе утверждение маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта общего пользования, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения организации всех форм собственности.
На основании статьи 52.1 Устава города Нижнего Новгорода глава Администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города, нормативными правовыми актами Городской Думы города Нижнего Новгорода, издает постановления Администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Нижегородской области.
Федеральный закон N 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (статья 1).
В силу части 1 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.
Статья 14 Федерального закона N 220-ФЗ предусматривает, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.
Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.
Наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статья 17 Федерального закона N 220-ФЗ).
Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.
В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.
Согласно статье 12 Федерального закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 1).
Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными или измененными со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 10 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах соответственно в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок или изменения таких сведений в этих реестрах (часть 2).
Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, принявшие решение об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок, обязаны уведомить об указанном решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу (часть 3).
Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются отмененными со дня исключения сведений о данных маршрутах соответственно из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (часть 4).
В силу части 5 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения.
До приведения в соответствие с положениями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону (часть 10 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ).
В пункте 5 статьи 46 Устава города Нижнего Новгорода определено, что в систему муниципальных нормативных правовых актов входят Устав города Нижнего Новгорода; правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и иные правовые акты Городской Думы города Нижнего Новгорода; правовые акты администрации города Нижнего Новгорода; правовые акты должностных лиц местного самоуправления.
Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 45 утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, согласно статье 4 которого Администрация в том числе организует маршруты регулярного сообщения, принимает решения об открытии, изменении или закрытии муниципальных маршрутов регулярного сообщения, осуществляет ведение реестра маршрутов регулярного сообщения.
Регулирование вопросов открытия, изменения, закрытия маршрутов закреплено в статье 8 Положения N 45.
Так, организатор перевозок при принятии решения об открытии, изменении, закрытии маршрутов регулярного сообщения: определяет необходимость и целесообразность организации регулярных маршрутов, ожидаемые объемы перевозок, величины устойчивых пассажиропотоков между местами концентрации пассажиров с целью удовлетворения потребности в перевозках; выявляет возможность привлечения перевозчиков для обслуживания маршрутов; определяет соответствие (несоответствие) маршрута генеральному плану города, схемам территориального планирования; обследует дорожные условия, устанавливает их соответствие требованиям безопасности движения (техническое состояние и уровень содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов) с учетом допустимой нагрузки транспортных средств на дороги и мосты; определяет пропускную способность улиц, автомобильных дорог и транспортной инфраструктуры; осуществляет контрольные замеры и проводит нормирование скоростей движения транспортных средств на трассе маршрута; определяет оптимальное количество и тип транспортных средств для обслуживания маршрута; проводит расчеты затрат, необходимых для обслуживания и обустройства маршрута; определяет наличие (отсутствие) полностью или частично совпадающих регулярных маршрутов; обеспечивает координацию движения транспортных средств на маршрутах.
Организатор перевозок осуществляет ежегодное обследование маршрута в соответствии с требованиями, установленными пунктом 2 настоящей статьи, по результатам которого может быть принято решение о его закрытии или изменении, изменении режима движения или работы, об установке объектов транспортной инфраструктуры, их переносе.
Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что Положение N 45 является нормативным правовым актом, который действует в части, не противоречащей Федеральному закону N 220-ФЗ, и в соответствии с пунктом 1 статьи 12 названного закона может и должно регулировать порядок отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.
На территории города Нижнего Новгорода в дополнение к действующему Положению N 45 Администрация приняла ряд нормативных актов, направленных на урегулирование вопросов выдачи свидетельств на право перевозок и маршрутных карт перевозчикам и отмены маршрутов.
Администрация издала Постановл
