Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 октября 2017 г. N Ф01-3797/17 по делу N А79-7493/2016

г. Нижний Новгород

10 октября 2017 г.

Дело N А79-7493/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04.10.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.10.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителя: Благодатских И.Е. (доверенность от 03.04.2017 N 28,

ордер от 28.08.2017 N 35), Романовой О.С. (доверенность от 03.04.2017 N 29),

от заинтересованного лица: Абакарова М.А. (доверенность от 01.09.2017 N 09-02-2017),

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и прокуратуры г. Новочебоксарска Чувашской Республики на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 10.02.2017, принятое судьей Каргиной Н.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017, принятое судьями Смирновой И.А., Кириловой Е.А., Рубис Е.А., по делу N А79-7493/2016

по заявлению закрытого акционерного общества "Управление отходами" (ИНН: 7725727149, ОГРН: 1117746488232)

о признании недействительным представления прокуратуры г. Новочебоксарска Чувашской Республики,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - прокуратура Чувашской Республики, Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии, Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам, Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики, Собрание депутатов Чебоксарского района Чувашской Республики, Новочебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики,

и установил:

закрытое акционерное общество "Управление отходами" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным представления прокуратуры г. Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - Прокуратура) от 24.08.2016 N 03-0316.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура Чувашской Республики, Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление), Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам (далее - Служба), Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики (далее - Министерство), Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики, Собрание депутатов Чебоксарского района Чувашской Республики, Новочебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики.

Решением суда от 10.02.2017 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 решение суда оставлено без изменения.

Управление и Прокуратура не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Управление, ссылаясь на неправильное применение судами положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ), несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты. Прокуратура, установив нарушение Обществом законодательства при формировании платы за накопление твердых коммунальных отходов, правомерно выдала ему представление. Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Прокуратура полагает, что у судов отсутствовали основания для удовлетворения требования о признании оспариваемого представления недействительным. В ходе проверки, по результатам которой выдано представление, было установлено, что Общество завысило стоимость услуги временного накопления твердых коммунальных отходов с последующим размещением, включив затраты на выполнение финансовых обязательств, которые могут быть возмещены только за счет надбавок к тарифу. Суды неправомерно возложили обязанность представить обоснованную стоимость оказываемой услуги по накоплению отходов на прокурора, который не является уполномоченным регулирующим органом. Вывод судов о том, что Общество вправе самостоятельно устанавливать цену на услугу по временному накоплению с последующим размещением, является ошибочным.

Подробно позиция Прокуратуры изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Общество в отзывах и представители в судебном заседании отклонили доводы жалоб.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, отзывы на кассационные жалобы не представили, представителей в судебное заседание не направили.

Рассмотрение кассационной жалобы Управления откладывалось на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в связи с поступлением кассационной жалобы Прокурора (определение суда кассационной инстанции от 04.09.2017).

Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Кодекса.

Как следует из материалов дела и установили суды, Кабинет Министров Чувашской Республики издал распоряжение от 08.10.2013 N 583-р о заключении в соответствии с Федеральным законом N 115-ФЗ концессионного соглашения в отношении системы коммунальной инфраструктуры - межмуниципальной системы переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (ТБО) на территории Чувашской Республики (далее - концессионное соглашение).

По результатам открытого конкурса Министерство (концедент) и Общество (концессионер) заключили концессионное соглашение от 01.07.2014 в отношении системы коммунальной инфраструктуры - межмуниципальной системы переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на территории Чувашской Республики.

Согласно пункту 4.1 концессионного соглашения его объектом является подлежащая созданию и последующей эксплуатации межмуниципальная система переработки и утилизации (захоронения) ТБО на территории Чувашской Республики для обеспечения услугами концессионера потребителей обязательной территории обслуживания, состоящая из 2-ой карты складирования, мусоросортировочного комплекса, мусороперегрузочной станции.

На основании решения Арбитражного суда Чувашской Республики от 24.09.2015 по делу N А79-5769/2015 прекращена эксплуатация Чебоксарской городской санкционированной свалки твердых бытовых отходов, расположенной по адресу: Чувашская Республика, город Чебоксары, земельный участок с кадастровым номером 21:02:030307:0004.

Иные объекты размещения отходов на территории города Чебоксары, города Новочебоксарска и Чебоксарского района Чувашской Республики, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов, отсутствуют.

В связи с этим Министерство обратилось к Обществу с просьбой организовать прием и накопление твердых коммунальных отходов на объектах концессионного соглашения и иного имущества с последующим захоронением. Срок накопления ТКО - до получения разрешительной документации (лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов) (письмо от 20.10.2015 N 3/20-12983).

Приказом генерального директора Общества от 22.10.2015 N 53/1-15 утверждена стоимость услуги по временному накоплению (хранению) твердых коммунальных отходов с последующим размещением, оказываемой на площадке, обустроенной в соответствии с требованиями концессионного соглашения и проектной документации по адресу: Чувашская Республика, город Новочебоксарск, улица Промышленная, дом 107а (ныне город Новочебоксарск, Шоршельский проезд, 16а), в размере 425 рублей с учетом налога на добавленную стоимость.

В ноябре 2015 года Общество стало осуществлять деятельность по приемке мусора и заключать договоры на услуги временного накопления твердых коммунальных отходов с последующим размещением (далее - услуги накопления) и с иными заказчиками работ по цене за один кубический метр 425 рублей с учетом налога на добавленную стоимость 18 процентов.

Прокуратура провела проверку исполнения Обществом законодательства при формировании платы за накопление твердых коммунальных отходов.

В ходе проверки Прокуратура пришла к выводу, что Общество неправомерно включило в состав платы по договору на оказание услуг накопления финансовые обязательства по выплате купона облигационного займа в размере 192 575 000 рублей (оплата 31.08.2016). Это привело к увеличению стоимости конечной услуги по накоплению твердых коммунальных отходов для потребителя и необоснованному увеличении платы за услугу. Доля расходов на выполнение финансовых обязательств Общества (выплата по первому купону 31.08.2016) в целях реализации концессионного соглашения составляет 288 рублей 86 копеек в совокупных затратах Общества. Без учета указанных расходов плата за накопление составит 84 рубля 37 копеек. Поскольку плата за накопление твердых коммунальных отходов к числу регулируемых тарифов не отнесена, у Общества отсутствовали основания для включения понесенных в рамках концессионного соглашения расходов в состав платы за услугу.

Произвольное определение Обществом размера понесенных затрат в составе платы за накопление твердых коммунальных отходов в отсутствие контроля за формированием платы и обоснованностью включенных в нее расходов со стороны органа регулирования может повлечь нарушение прав потребителей в результате возложения на них необоснованных затрат организации и свидетельствует о нарушении концессионного соглашения.

По результатам проверки Прокуратура вынесла представление от 24.08.2016 N 030316 об устранении нарушений федерального законодательства. Согласно представлению Общество обязано: безотлагательно рассмотреть его и принять конкретные исчерпывающие меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий и недопущению подобных фактов впредь; решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленных нарушениях закона; сообщить в Прокуратуру о дате и времени рассмотрения представления; сообщить о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в установленный законом месячный срок прокурору.

Общество не согласилось с представлением и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 115-ФЗ, Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование. Суд исходил из того, что Прокурор не доказал законность и обоснованность принятого ненормативного акта.

Апелляционный суд согласился с выводами суда и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для их удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший решение (часть 5 статьи 200 Кодекса).

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из данного закона или существа концессионного соглашения.

В силу пункта 17 части 1 статьи 4 Федерального закона N 115-ФЗ объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов.

Как видно из материалов дела, по условиям пункта 5.3 концессионного соглашения от 01.07.2014 концессионер обязан осуществить инвестиции в создание объекта концессионного соглашения, порядок определения размера которых указан в приложении N 3 к соглашению. Порядок возмещения инвестиционных расходов концессионера на создание объекта концессионного соглашения, а также расходов концессионера на создание имущества определяется в соответствии с производственными и (или) инвестиционными программами концессионера, утверждаемыми в соответствии с условиями данного соглашения.

Объем инвестиций концессионера составляет сумму не менее 750 000 000 рублей. В счет инвестиций в полном объеме засчитываются произведенные расходы, соответствующие категориям расходов концессионера, за исключением случаев, указанных в разделе 2 приложения N 6 к концессионному соглашению (приложение N 3 к концессионному соглашению).

В силу пункта 10.3.4 концессионного соглашения срок, в течение которого осуществляется создание объекта концессионного соглашения, 36 месяцев. Данный срок начинает течь с момента реализации всех условий, указанных в подпункте 10.3.1 концессионного соглашения.

Срок действия концессионного соглашения - 25 лет. Реализация концессионного соглашения осуществляется в два этапа: первый этап - создание объекта концессионного соглашения, второй этап - эксплуатация объекта концессионного соглашения (пункт 10.2 концессионного соглашения).

Из пункта 10.4.1 концессионного соглашения следует, что стороны приступают к эксплуатации объекта концессионного соглашения при соблюдении всех следующих условий: объект концессионного соглашения (единица имущества, входящие в состав объекта концессионного соглашения) передан концедентом концессионеру в порядке, предусмотренным концессионным соглашением; иное имущество и объект соответствуют требованиям, предъявляемым техническим регламентам, иным обязательным нормам и правилам, действующему законодательству Российской Федерации, а также положениям концессионного соглашения, и пригодны к использованию для осуществления деятельности; концедент предоставил концессионеру все необходимые для осуществления эксплуатации документы в отношении иного имущества; утверждены тарифы на услуги концессионера и надбавки к тарифу на услуги концессионера с учетом требований действующего законодательства и положения приложения N 6; наличие утвержденных в соответствии с концессионным соглашением инвестиционной и производственной программ концессионера; наличие лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов IV - V классов опасности.

В подпункте "б" пункта 9.1.5 концессионного соглашения предусмотрено, что с согласия концедента концессионер имеет право помимо деятельности по переработке, сортировке, утилизации (захоронению) ТБО с использованием объекта концессионного соглашения и иного имущества осуществлять иные виды деятельности.

Суды установили, материалами дела подтверждено, что мусоросортировочный комплекс, мусороперегрузочная станция и первая карта полигона складирования введены в эксплуатацию 26.09.2016; Общество 09.12.2016 получило лицензию на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов I - IV класса опасности на осуществление деятельности на спорных объектах; постановлением Службы от 20.12.2016 N 83-24/в установлены тарифы на услугу по утилизации твердых бытовых отходов, оказываемых потребителям Общества на 2017 - 2020 годы; утверждены инвестиционные программы филиалов Общества, установлены надбавки к тарифу для потребителей городов Чебоксары, Новочебоксарска на 2017 - 2024 годы (решения органов местного самоуправления от 23.12.2016, от 28.12.2016, от 29.12.2016).

До установления тарифа на услугу по утилизации твердых бытовых отходов и надбавки к тарифу Общество осуществляло иной вид деятельности - "услуги накопления" с согласия Министерства (письма от 01.06.2016 N 3/20-7489, от 20.10.2015 N 3/20-12983), заключало соответствующие договоры и самостоятельно утверждало цены на оказываемые услуги, что не противоречит условиям концессионного соглашения.

При этом суды дали соответствующую правовую оценку действиям Общества в части установления цены при оказании услуги по временному накоплению.

В силу статьи 1 Федерального закона N 89-ФЗ накопление отходов - это временное складирование отходов (на срок не более чем одиннадцать месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса установлены Федеральным законом N 210-ФЗ.

Согласно статье 1 указанного закона регулированию подлежат тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей услуг организаций коммунального комплекса, надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса.

Таким образом, деятельность по временному накоплению твердых коммунальных отходов не относится к регулируемому виду деятельности, следовательно, оплата нерегулируемой услуги осуществляется на договорной основе.

В соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, к основным принципам гражданского законодательства относится принцип свободы договора.

Граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права (пункт 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Оценив материалы дела, суды пришли к выводам, что оказываемая Обществом услуга временного накопления является рыночной услугой, деятельность - не лицензируемой, любое юридическое лицо вправе оказывать эту услугу, имея соответствующим образом оборудованную площадку. При этом суды правомерно учли обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 23.09.2016 по делу N А79-11760/2015, и приняли во внимание разъяснения Федеральной антимонопольной службы, данные в письме от 04.04.2016 N ВК/22042/16.

Таким образом, при соблюдении требований Федерального закона N 89-ФЗ Общество вправе было самостоятельно установить цену на услугу по временному накоплению с учетом требований налогового законодательства, баланса интересов заказчиков услуг и собственных интересов, отвечающих требованиям разумности, добросовестности и справедливости.

Суды установили, что при осуществлении данного вида деятельности Обществом были соблюдены требования Федерального закона N 89-ФЗ в части наличия в ноябре 2015 года площадки, обустроенной в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования отходов.

Деятельность Общества регулярно контролировалась органами государственного контроля, которые при проведении проверок не выявили нарушений требований действующего законодательства.

Суды также установили, что цена на услугу по временному накоплению в размере 430 рублей установлена Обществом с учетом требований налогового законодательства, баланса интересов заказчиков услуг и собственных интересов, отвечающих требованиям разумности, добросовестности и справедливости. Стоимость услуги находится в прямой зависимости от технологий, заложенных в проект, объема инвестиций, мощности и объема создаваемых объектов, объемов отработанных ТКО, затрат на эксплуатацию объектов.

Цена услуги согласована специально созданной на основании приказа Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики и Министерства от 29.10.2014 N 850/03/1-03/481 межведомственной комиссией по реализации концессионного соглашения.

Прокуратура, ссылаясь на то, что установленная Обществом цена необоснованно завышена, в связи с этим нарушает права и законные интересы иных лиц, соответствующие доказательства не представила.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу, что Общество не допустило нарушений действующего законодательства и концессионного соглашения, поэтому у Прокуратуры не имелось оснований для выдачи оспариваемого представления.

В силу изложенного, установив обстоятельства неисполнимости представления, суды правомерно удовлетворили заявленное Обществом требование.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили соответствующую оценку. Эти доводы не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Кодекса не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Кодекса. Кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 10.02.2017 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу N А79-7493/2016 оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и прокуратуры г. Новочебоксарска Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков