Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 октября 2017 г. N Ф01-4921/17 по делу N А29-682/2017

г. Нижний Новгород

31 октября 2017 г.

Дело N А29-682/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24.10.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 31.10.2017.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми на решение Арбитражного суда Республики Коми от 24.05.2017, принятое судьей Галаевой Т.И., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017, принятое судьями Минаевой Е.В., Кононовым П.И., Черных Л.И., по делу N А29-682/2017

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Ухтаводоканал" муниципального образования городского округа "Ухта" (ОГРН: 1021100740495, ИНН: 1102028818)

к отделу водных ресурсов по Республике Коми Двинско-Печорского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, к Двинско-Печорскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов, к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми

о признании недействительными ненормативных правовых актов и об обязании устранить допущенные нарушения,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу,

и установил:

муниципальное унитарное предприятие "Ухтаводоканал" муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением, уточненным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными: отказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее - Управление) в утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты: ручей Безымянный (левый приток реки Седью), реки Ухта и Ухтарка, бассейн реки Печора (далее - Водные объекты) для Предприятия, изложенного в письме Управления Роспотребнадзора от 19.09.2016 N 11456/01-09; отказа Двинско-Печорского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - Бассейновое управление) в лице Отдела водных ресурсов по Республике Коми Двинско-Печорского бассейнового водного управления (далее - Отдел) в утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в Водные объекты для Предприятия, изложенного в письме от 30.09.2016 N 407/1198; о понуждении Бассейнового управления в лице Отдела устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Предприятия путем утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в Водные объекты в установленный судом срок.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) по Северо-Западному федеральному округу (далее - Департамент).

Решением суда от 24.05.2017 оспариваемые отказы признаны незаконными. На Управление и Бассейновое управление в лице Отдела возложена обязанность в течение 10 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов Предприятия путем согласования и утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в Водные объекты.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017 указанное решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы, ссылаясь на неправильное применение судами санитарных правил и норм СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", утвержденные главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22.06.2000 (далее - СанПиН 2.1.5.980-00), нарушение положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), просит отменить судебные акты. По мнению Управления, Предприятию правомерно отказано в утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов (далее - НДС) в Водные объекты, поскольку представленные им проекты НДС не соответствовали пункта 6.2, 6.7 СанПиН 2.1.5.980-00. Заявитель также считает, что суды неправомерно возложили на него обязанность по устранению нарушений прав Предприятия и по несению судебных расходов. Подробно позиция заявителя приведена в кассационной жалобе.

Предприятие в отзыве отклонило доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о рассмотрении дела, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность принятых Арбитражным судом Республики Коми и Вторым арбитражным апелляционным судом судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Кодекса.

Как следует из материалов дела, 15.08.2016 Предприятие обратилось в Отдел с заявлением от 11.08.2016 N 16-27/6583 об утверждении НДС в Водные объекты, к которому приложило документы, необходимые для утверждения данных нормативов, в том числе разработанный им проект НДС.

Указанный проект получил согласование Отдела государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Коми Северо-Западного управления Федерального агентства по рыболовству (письмо от 19.09.2016 N 1346), Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Коми (письмо от 26.09.2016 N 09-20/5011), Департамента (письмо от 21.09.2016 N 03/696).

Департамент направил проект НДС для составления соответствующего заключения в филиал ФГБУ "Северное УГМС "Центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Республики Коми (письмо от 06.08.2015 N 03/673).

Отдел письмом от 30.09.2016 N 407/1198 отказал в утверждении НДС, указав, что получило мотивированный отказ в согласовании от уполномоченного органа исполнительной власти - Управления (письмо от 19.09.2016 N 11456/01-09).

Управление, мотивируя отказ в согласовании НДС, указало, что согласно экспертному заключению ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Коми" от 15.09.2016 N 464-1/202/09 представленные НДС не соответствуют требованиям СанПиН 2.1.5.980-00. В нарушение пункта 6.2 СанПиН 2.1.5.980-00 в проектных материалах не по всем сбрасываемым в водный объект веществам представлены данные об их концентрации в фоновом створе. В нарушение пункта 6.7 СанПиН 2.1.5.980-00 в проектных материалах максимальная фактическая концентрация загрязняющих веществ в сточных водах превысила нормативные показатели.

Предприятие не согласилось с отказами Управления и Отдела в согласовании и утверждении НДС и обратилось в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Руководствуясь положениями Кодекса, Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), Административным регламентом Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, для водопользователей по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, утвержденным приказом Министерством природы Российской Федерации от 02.06.2014 N 246 (далее - Административный регламент), постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 469), суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемых отказов и удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктами 1 - 3 статьи 19 Федерального закона N 7-ФЗ нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также федеральных норм и правил и нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона N 7-ФЗ в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (статья 23 Федерального закона N 7-ФЗ).

Водным кодексом Российской Федерации предусмотрена необходимость охраны водных объектов от загрязнения и засорения.

В силу части 1 статьи 44 указанного кодекса использование водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных данным Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Нормативы НДС для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Нормативы НДС утверждаются на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" (пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 469).

Приказом Министерства природы России от 17.12.2007 N 333 утверждена Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (далее - Методика).

В Административном регламенте определены сроки и последовательность административных процедур (действий) Федерального агентства водных ресурсов, территориальных органов Росводресурсов (далее - Территориальные органы) при предоставлении государственной услуги по утверждению НДС, порядок взаимодействия между структурными подразделениями, а также взаимодействия территориальных органов с юридическими и физическими лицами и территориальными органами, уполномоченными на предоставление государственной услуги.

В соответствии с пунктом 6 Административного регламента результатами предоставления государственной услуги являются: утверждение НДС приказом Территориального органа и выдача заверенной копии приказа заявителю либо предоставление заявителю мотивированного отказа в утверждении НДС. Внесение изменений в приказ об утверждении НДС и выдача заявителю соответствующей копии приказа либо предоставление мотивированного отказа во внесении изменений в приказ об утверждении НДС.

Согласно пункту 22 Административного регламента процедура по утверждению НДС включает в себя ряд административных действий, в том числе, согласование НДС с соответствующими территориальными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу пунктов 12.2, 22.6 Административного регламента основанием для отказа в утверждении НДС является несоответствие проекта НДС положениям Методики и (или) мотивированный отказ в согласовании проекта НДС от одного или нескольких согласующих уполномоченных органов исполнительной власти.

Суды установили, что в рассматриваемом случае основанием для принятия Отделом решения об отказе в утверждении представленного Предприятием проекта НДС послужил отказ Управления в согласовании данного проекта со ссылкой на несоответствие проекта требованиям пунктов 6.2, 6.7 СанПиН 2.1.5.980-00 (письмо от 19.09.2016 N 11456/01-09). Иных оснований отказа в согласовании НДС Управление не указало.

В пункте 6.2 СанПиН 2.1.5.980-00 предусмотрено, что предпроектные и проектные материалы, представляемые в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы для заключения о соответствии их настоящим санитарным нормам и правилам, должны содержать, в том числе, данные о фоновом загрязнении водных объектов.

В соответствии с пунктом 14.1 Методики проект НДС должен содержать, среди прочего данные о величинах фоновых концентраций, принятых для расчета нормативов допустимых сбросов, по информации, полученной в соответствии с пунктом 11 Методики.

В пункте 11 Методики установлено, что исходная информация для разработки проекта нормативов допустимых сбросов может быть получена в территориальных органах Росгидромета или принята по данным организаций, имеющих лицензию на выполнение работ, связанных с получением требуемых данных.

Из материалов дела видно и суды установили, что при направлении проектных материалов на согласование Предприятие в соответствии с пунктом 11 Методики принимало меры по надлежащему получению данных о величинах фоновых концентраций, принятых для расчета НДС. Эти данные были представлены органом, уполномоченным на предоставление соответствующей информации, - филиалом ФГБУ Северное УГМС "Коми ЦГМС" (входит в структуру Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), и направлены заявителем в Отдел. Оснований для отказа в использовании этих данных либо иных, отличных от представленных данных, у Предприятия не имелось.

Отклонив позицию Управления о правомерности отказа в согласовании проекта НДС, суды учли, что на водопользователя не возложена обязанность по организации наблюдения за водным объектом в целях расчета фоновых концентраций в его водах. Управление не обосновало, по каким загрязняющим веществам в проектах НДС необходимо отражать сведения о фоновых концентрациях в водных объектах. Методикой это прямо не установлено. При отсутствии сведений о наличии данных о фоновых концентрациях Управление также не обосновало необходимость применения иных показателей.

Суды установили, что проект НДС Предприятие рассчитывало без учета разбавления, ввиду чего фоновые концентрации загрязняющих веществ, за исключением взвешенных веществ, рассчитываемых исходя из фоновых концентраций, в проекте даны для сведения.

В подпункте 4.1.1 СанПиН 2.1.5.980-00 установлено, что в целях охраны водных объектов от загрязнения не допускается сбрасывать в водные объекты сточные воды (производственные, хозяйственно-бытовые, поверхностно-ливневые и т.д.), содержащие вещества (или продукты их трансформации), для которых не установлены гигиенические ПДК или ОДУ, а также отсутствуют методы их определения.

Запрета на сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не рассчитаны фоновые концентрации, данный пункт не содержит. Доказательств обратного Управление не представило.

В соответствии с пунктом 6.7 СанПиН 2.1.5.980-00 сброс сточных и дренажных вод в черте населенных мест через существующие выпуски допускается лишь в исключительных случаях при соответствующем технико-экономическом обосновании и по согласованию с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы. В этом случае нормативные требования, предъявленные к составу и свойствам сточных вод, должны соответствовать требованиям, предъявляемым к воде водных объектов питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.

Оценив материалы дела, суды установили, что Предприятие при разработке НДС производило сравнение фактического сброса загрязняющих веществ за 2015 год с предельно допустимыми концентрациями вредных веществ по водоемам рыбохозяйственного значения, поскольку все выпуски сточных вод производятся водопользователем в водные объекты рыбохозяйственного значения.

Рассчитывая НДС, Предприятие установило их на уровне предельно допустимых концентраций для водоемов рыбохозяйственного значения или на уровне максимальных фактических концентраций за последний календарный год безаварийной работы предприятия.

Согласно экспертному заключению ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Коми" от 15.09.2016 N 464-1/202/09, выводы которого послужили основанием для отказа Управления в согласовании нормативов, при проведении экспертизы сравнение максимальных концентраций загрязняющих веществ за 2015 год производилось с нормативными показателями, установленными для водных объектов хозяйственно-бытового и культурно-бытового водопользования.

На основании пункта 6 Методики в случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд для состава и свойств его вод принимаются наиболее жесткие нормы качества воды из числа установленных.

Река Ухта представляет собой водный объект, который одновременно используется для различных нужд (рыбохозяйственного значения, для нужд населения).

В период спорных правоотношений действовали нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектах рыбохозяйственного значения, утвержденные приказом Федерального агентства по рыболовству от 18.01.2010 N 20 (далее - Приказ N 20).

Согласно СанПиН 2.1.5.980-00 данные санитарные правила устанавливают гигиенические требования к качеству воды водных объектов в пунктах питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования, распространяются на все поверхностные водные объекты на территории Российской Федерации, используемые или намечаемые к использованию для нужд населения, за исключением прибрежных вод морей (пункты 1.1, 1.2).

Из положений Приказа N 20, СанПиН 2.1.5.980-00 следует, что показатели предельно допустимой концентрации вредных веществ, установленные для вод водных объектов рыбохозяйственного значения, являются наиболее жесткими по сравнению с такими же показателями, установленными для вод с иными условиями водопользования.

Суды установили, что Предприятие при подготовке расчетов НДС выполнило требования Методики, применив с учетом СанПиН 2.1.5.980-00 и Приказа N 20 наиболее жесткие нормы качества воды, установленные для вод водных объектов рыбохозяйственного значения.

Доводы Управления о том, что фактическая концентрация загрязняющих веществ в сточных водах превысила не только нормативные требования к хозяйственно-бытовым водам, но и показатели предельно допустимых концентраций для водоемов рыбохозяйственного значения суды отклонили как необоснованный.

При таких обстоятельствах суды правомерно указали на отсутствие у Управления оснований для отказа в согласовании НДС, о нарушении прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской деятельности и удовлетворили заявленные требования.

Возложение судом первой инстанции на Управление обязанности согласования Предприятию НДС в данном случае является способом устранения допущенного нарушения и восстановления права заявителя, что соответствует положениям части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, в том числе о возложении на заявителя судебных расходов, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов. Эти доводы, по существу, направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Республики Коми и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 24.05.2017 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017 по делу N А29-682/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева А.И. Чиграков