Новый этап формирования системы местного самоуправления в Москве (А.Г. Барсегян, "Законодательство", N 5, май 2003 г.)

Новый этап формирования системы
местного самоуправления в Москве

Российская столица переживает очередную реформу власти. 6 ноября 2002 г. городской Думой был принят Закон г.Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"*(1), месяц спустя Правительство Москвы одобрило Положение об управе района города Москвы*(2). Соответствующие изменения внесены в Устав города*(3). Указанные документы определили направления кардинальных изменений в организации власти на уровне районов Москвы - самом близком к населению "этаже" городской властной пирамиды.

Согласно новым нормативным актам, в каждом московском районе образуются независимые друг от друга органы власти двух видов: во-первых, управа - орган исполнительной власти, входящий в городскую "вертикаль" органов государственной власти и подчиняющийся мэру, Правительству Москвы и префекту административного округа, во-вторых, органы местного самоуправления - муниципальное собрание и муниципалитет, избираемые жителями района и не входящие в систему органов государственной власти.

Чтобы вникнуть в суть происходящих изменений, обратимся к истории вопроса. Разработчики действующей Конституции РФ в 1993 г. посчитали необходимым внести в Основной Закон норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Напомним, что местным в нашей стране считается любой уровень власти ниже уровня субъекта федерации, т.е. районный (в том числе внутригородской), городской, поселковый и т.д.*(4). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(5) конкретизировал положения Конституции и установил, что государственные органы и должностные лица не вправе осуществлять местное самоуправление (п.5 ст.14), т.е. брать на себя функции, принадлежащие, согласно закону, органам местного самоуправления, а также не могут формировать органы местного самоуправления и назначать их должностных лиц (п.3 ст.17) - это прерогатива населения и избранных им представительных органов.

После принятия этого закона столица оказалась в двусмысленном положении. Ведь, в отличие от других городов России, Москва (как и Санкт-Петербург) не входит в состав какой либо области, края или республики, а является самостоятельным субъектом федерации - городом федерального значения. Из этого следует, что органы власти города - мэр, Правительство Москвы и городская Дума - представляют собой органы государственной власти и, следовательно, не вправе решать вопросы, отнесенные законом к ведению органов местного самоуправления (так называемые вопросы местного значения). В то же время большинство таких проблем в Москве просто не может решаться на уровне отдельного района или даже целого округа. Очевидно, что организация энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, функционирование канализации, строительство и содержание дорог местного значения, утилизация и переработка бытовых отходов, транспортное обслуживание и обеспечение населения услугами связи и т.д. требуют централизованного общегородского управления. Перед московскими властями встала нелегкая задача: надо было выполнить требования федерального законодательства, не разрушив при этом структуру городского хозяйства, сохранив целостность и работоспособность систем жизнеобеспечения города.

Выход был найден весьма оригинальный. Принятый в 1995 г. Устав Москвы*(6) установил двойной статус органов власти города: Московская городская Дума и городские органы исполнительной власти во главе с мэром признавались одновременно и органами государственной власти субъекта федерации, и органами местного самоуправления. Конечно, на первый взгляд, это решение прямо противоречило закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(7), однако в действительности ситуация сложилась неоднозначная. Согласно п.1 ст.12 данного закона, "население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления". Иными словами, население каждого города, и Москва здесь не исключение, вправе осуществлять самоуправление именно в масштабах города в целом, для чего неизбежно придется создавать городские органы самоуправления*(8). Но в Москве как в субъекте федерации уже есть городские органы государственной власти. Теоретически, конечно, можно представить себе существование двух параллельных структур управления городом, одна из которых решает вопросы государственного, а другая - местного значения. Но в реальности сосуществование в одном городе двух мэров и двух городских дум вряд ли довело бы до добра. Так что наделение городских органов двойным статусом было в тот момент наилучшим возможным решением, в известном смысле прямо вытекающим из закона.

Вместе с тем, авторы Устава города Москвы понимали двусмысленность создавшегося положения. Поэтому в Уставе (ст.5) было записано, что система органов самоуправления законодательно закрепляется по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.

Что касается районов Москвы, то Уставом предусматривалось создание районных управ, состоящих из районного собрания и главы управы, возглавляющего собрание и администрацию района. Районное собрание включало (и в настоящее время включает) 10-20 советников, избранных населением района. Глава управы избирался советниками районного собрания, но его кандидатуру выдвигал мэр Москвы. Последний имел также право отстранить главу управы от должности в случае неисполнения или грубого нарушения им своих обязанностей, отменить распоряжение главы управы, противоречащее федеральному или московскому законодательству, а префект - приостановить исполнение такого распоряжения. Решение районного собрания могло быть отменено городской Думой.

В первоначальной редакции Устава управы именовались территориальными отделениями городской администрации, однако перечень их функций был близок к закрепленному законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечню вопросов местного значения, за исключением полномочий, осуществляемых на городском уровне. В принятом год спустя Законе г.Москвы "О районной управе в городе Москве"*(9) (ст.1) уже прямо говорилось, что управы осуществляют установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления. Позже эта формулировка появилась и в Уставе города*(10).

В последующие годы федеральный законодатель постарался принять во внимание особенности Москвы. В 1997 г. закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был дополнен специальными нормами о городах федерального значения*(11). Согласно данным положениям, в городах федерального значения общегородские органы местного самоуправления могут не создаваться (п.2 ст.14). На внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства (п.1 ст.12). С этой целью предметы ведения внутригородских муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов в Москве и Санкт-Петербурге определяются не федеральным законом, а городскими законами (п.3 ст.6). Иными словами, Москва получила право самостоятельно определять, какие функции передавать органам самоуправления в районах, а какие оставлять в руках городских органов власти. При этом городские органы остались по своей природе государственными.

В 2000 г. в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было внесено дополнение*(12), предусматривающее возможность регулирования федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения (подп.18 ст.4 данного акта). До настоящего времени специальный комплексный федеральный закон, отражающий особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, не принят, поэтому следует руководствоваться лишь законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В то же время, в ряде федеральных законов упоминаются те или иные особенности функционирования местного самоуправления в городах федерального значения*(13).

Не стояло на месте и московское законодательство. Как отмечалось, в июле 1999 г. была изменена редакция ст.6 Устава, в которой определен статус районных управ: из территориальных отделений городской администрации они превратились в органы власти районов, "осуществляющие функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города". Эта формулировка чрезвычайно важна: управы не признавались органами местного самоуправления, а лишь осуществляли их функции. Органами местного самоуправления по-прежнему оставались городская Дума и мэрия.

Наиболее революционные изменения в законодательстве города, касающемся местного самоуправления, произошли в 2001 г. В марте Правительство Москвы утвердило Концепцию дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве*(14), предусматривающую в перспективе сосредоточение функций местного самоуправления на районном уровне, для чего следовало обеспечить финансовые и материальные условия, самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления. Формирование обновленной системы самоуправления планировалось завершить к концу 2003 г., т.е. к окончанию срока полномочий районных собраний, избранных в декабре 1999 г.*(15).

В июне 2001 г. были внесены существенные изменения в Закон г.Москвы "О районной управе в городе Москве"*(16), а в июле принята новая редакция Устава Москвы*(17), обозначившие новый этап формирования системы местного самоуправления в столице. Законом "О районной управе в городе Москве" районные управы признавались полноценными органами местного самоуправления (ранее, напомним, они лишь "осуществляли функции" этих органов). В соответствии с упомянутым нововведением трансформировался порядок избрания главы управы: теперь кандидатуру на эту должность мог предлагать не только мэр города, но и советники районного собрания. Позже*(18) в названный закон было добавлено положение о том, что глава управы избирается только из числа советников. В соответствии с новым статусом управы распоряжения ее главы и решения районного собрания уже не могли быть отменены без соответствующего судебного решения.

Из новой редакции Устава исчезли положения о двойном статусе органов власти города - теперь они являются только органами государственной власти. Глава 9 Устава, посвященная организации местного самоуправления, должна была быть введена в действие по окончании переходного периода - в декабре 2003 г.

В настоящее время в Москве начинается очередной, третий этап формирования системы местного самоуправления. Его правовой основой станут упомянутые в начале статьи изменения в Уставе Москвы, Закон г.Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и Положение об управе района города Москвы. Суть нового этапа - в окончательном разделении функций управления территорией города между органами государственной власти, образующими вертикаль в пределах города, и органами местного самоуправления районов. Такое разделение стало возможным благодаря пятилетнему опыту работы районных управ, накопленному за это время опыту решения местных проблем и взаимодействия избранных населением районных собраний с главами управ, префектами административных округов, мэром и Правительством Москвы. Разумеется, особую роль сыграл опыт функционирования районных управ в качестве полноправных органов местного самоуправления в течение 2002 г., в частности, не всегда удачные примеры взаимодействия глав управ, избранных районными собраниями самостоятельно, с органами исполнительной власти города.

Накопленные наблюдения позволили выявить круг вопросов, которые могут быть полностью переданы органам местного самоуправления для самостоятельного решения. В то же время имеется немало проблем, решить которые в силах только общегородская власть, но для наибольшей эффективности их решения она должна иметь представительства на местах, во всех районах города. В целом можно сказать, что круг предметов ведения муниципальных образований, установленный в п.2 ст.8 закона "Об организации местного самоуправления в г.Москве", существенно сокращен как по сравнению с перечнем вопросов местного значения, закрепленным в п.2 ст.6 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и по сравнению с объемом полномочий районных управ, предусмотренным ранее действовавшим законодательством.

К предметам ведения муниципальных образований в Москве относятся: содержание и эксплуатация муниципальных объектов социальной сферы, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, охрана памятников истории и культуры местного значения, содержание и эксплуатация муниципального жилого и нежилого фонда, организация опеки и попечительства, защита прав несовершеннолетних и ряд других вопросов. Для их решения в районах и создаются органы местного самоуправления.

Согласно закону "Об организации местного самоуправления в г.Москве", все районы города становятся муниципальными образованиями. В каждом районе образуется представительный орган местного самоуправления (избираемое населением муниципальное собрание численностью 10-20 депутатов) и исполнительно-распорядительный орган (муниципалитет). Названный закон (п.2 ст.11) допускает различные способы назначения или избрания руководителей органов местного самоуправления: Руководитель муниципального образования, возглавляющий одновременно муниципальное собрание и муниципалитет, может избираться населением района или муниципальным собранием из своего состава, возможно также наличие раздельных должностей руководителя муниципального образования, избираемого населением и возглавляющего только муниципалитет, или назначаемого собранием руководителя муниципалитета и председателя муниципального собрания. Каждый район самостоятельно выбирает для себя модель устройства органов самоуправления и закрепляет ее в уставе, принимаемом муниципальным собранием или самими жителями района на референдуме, при этом модель, предусматривающая прямые выборы руководителя муниципального образования, может быть принята только референдумом.

Для обеспечения решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются муниципальной собственностью. Перечень объектов муниципальной собственности определяется законом города Москвы, а порядок ее использования - муниципальным собранием. Последнее принимает местный бюджет и утверждает отчет о его исполнении. Город гарантирует районам обеспечение минимальных местных бюджетов.

Органы государственной власти города вправе на основании закона Москвы передавать органам местного самоуправления осуществление части своих полномочий с передачей необходимых для этого материальных и финансовых средств и контролировать их осуществление.

Органы государственной власти оказывают содействие органам местного самоуправление в осуществлении их полномочий.

Законом "Об организации местного самоуправления в г.Москве" предусмотрены переходные положения. Действующие в настоящее время районные собрания с момента вступления в силу данного закона (с 1 декабря 2002 г.) приобретают статус муниципальных собраний и продолжают работать до окончания срока, на который они были избраны (он истекает в декабре 2003 г.), а главы районных управ возглавляют муниципальные образования до избрания в соответствии с новым законом руководителей муниципальных образований (муниципалитетов).

Изменен и срок введения в действие главы 9 "Организация местного самоуправления в г.Москве" Устава города - она введена в действие одновременно с вступлением в силу Закона "Об организации местного самоуправления в г.Москве".

Функции территориального органа городской администрации в районах выполняют управы районов. Согласно утвержденному Правительством Москвы Положению, управа - это территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы. Таким образом, управы полностью включены в систему органов исполнительной власти и именно поэтому новое Положение об управе утверждено не законом города, а постановлением Правительства Москвы - для этого вполне достаточно акта вышестоящего органа исполнительной власти.

Возглавляет управу глава, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Москвы по представлению префекта административного округа. Он руководит управой на основе единоначалия. Представительный орган в управе не образуется.

Управа выполняет множество различных функций. Она осуществляет исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность в области экономики, финансов, управления имуществом, землепользования, строительства, охраны окружающей среды, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, потребительского рынка и услуг, транспорта и связи. Управы должны оказывать содействие органам местного самоуправления в решении возложенных на них задач.

А.Г. Барсегян

"Законодательство", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 12.

*(2) Утверждено постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП "Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. N 1.

*(3) Закон г.Москвы от 6 ноября 2002 г. N 54 "О внесении изменений в статьи 13, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 35, 41, 45, 46, 48, 53, 54, 56, 58, 61, 68 Устава города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 12.

*(4) Именно считается, поскольку законодательное определение общего понятия "местный" отсутствует, хотя термин "местное самоуправление" и связанные с ним понятия "вопросы местного значения", "местные налоги и сборы", "местный бюджет", "местный референдум" и т.п. широко применяются. Определяя территориальные основы местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве территорий муниципальных образований перечисляет: районы (уезды), города, поселки, сельские округа и т.д. - иными словами, практически все существующие в Российской Федерации виды территориальных единиц уровнем ниже субъекта федерации, оставляя этот перечень открытым. Кроме того, в актах Конституционного Суда РФ неоднократно используется термин "органы государственной власти местного уровня", обозначающий созданные в некоторых субъектах федерации органы государственной власти городов и районов, на ступеньку выше которых стоят органы государственной власти субъекта федерации. Следовательно, все уровни публичной власти ниже уровня субъекта федерации являются местными.

*(5) Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1995. N 35. Cт.3506; 1996. N 17. Cт.1917; N 49. Cт.5500; 1997. N 12. Cт.1378; 2000. N 32. Cт.3330; 2002. N 12. Cт.1093.

*(6) Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4.

*(7) Справедливости ради следует отметить, что Устав был принят на два месяца раньше.

*(8) Полтора года спустя в постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.708) Конституционный Суд, по сути, истолковал эту норму совершенно иначе: население может осуществлять местное самоуправление лишь в отдельных частях (районах) города, если на общегородском уровне действуют органы государственной власти.

*(9) Ведомости Московской городской Думы. 1997. N 1.

*(10) См.: Закон г.Москвы от 12 июля 1999 г. N 31 "О внесении изменений в статьи 6, 44, 49, 51, 68, 71, 74 Устава города Москвы" // Там же. 1999. N 8.

*(11) См.: Федеральный закон от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст.1378.

*(12) См.: Федеральный закон от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст.3330.

*(13) В качестве примера такого федерального закона можно привести, скажем, Налоговый кодекс РФ, согласно п.4 ст.12 которого местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов федерации (в отличие от других субъектов федерации, где местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления).

*(14) Утверждена постановлением Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. N 262 // Вестн. мэрии Москвы. 2001. N 14.

*(15) Хотелось бы отметить интересный подход разработчиков Концепции к определению правового статуса Москвы. Согласно разделу 2 Концепции, "Москва как городское поселение является муниципальным образованием, в котором выборные городские органы местного самоуправления не создаются". Впоследствии, однако, эта идея не получила развития в городском законодательстве.

В этой связи нельзя не обратить внимание и на подход к решению данной проблемы, предложенный авторами проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенного в Государственную Думу Президентом РФ 31 декабря 2002 г. Согласно законопроекту, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами местное самоуправление может осуществляться общегородскими органами местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления города осуществляют полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

*(16) См.: Закон г.Москвы от 27 июня 2001 г. N 27 "О внесении изменений в статьи 1, 4, 5, 11, 12, 13 и 19 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной управе в городе Москве"" // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 7.

*(17) См.: Закон г.Москвы от 13 июля 2001 г. N 32 "О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8.

*(18) См.: Закон г.Москвы от 24 октября 2001 г. N 58 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной Управе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 1.