Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 августа 2018 г. N Ф01-3163/18 по делу N А17-10240/2017

Нижний Новгород

20 августа 2018 г.

Дело N А17-10240/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.08.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Коршуновой Е.А. (доверенность от 09.01.2018),

от заинтересованного лица: Гороховой Т.В. (доверенность от 09.01.2018)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Управления Федерального казначейства по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.02.2018,

принятое судьей Калиничевой М.С., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018,

принятое судьями Минаевой Е.В., Ившиной Г.Г., Кононовым П.И.,

по делу N А17-10240/2017

по заявлению Государственного учреждения - Ивановское региональное отделение

Фонда социального страхования Российской Федерации

(ИНН: 3729009695, ОГРН: 1023700548134)

к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области

(ИНН: 3728015865, ОГРН: 1023700551710)

о признании недействительным представления (в части)

и установил:

государственное учреждение - Ивановское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (далее - Управление) о признании незаконными и отмене пунктов 1, 2 представления от 01.11.2017 N 27.

Решением суда от 20.02.2018 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ), Правила предоставления бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на предоставление инвалидам технических средств реабилитации и услуг, обеспечение отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями, услугами, включая расходы на осуществление указанных полномочий, утвержденные приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 24.12.2015 N 1118н (далее - Правила N 1118н), Правила предоставления бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на предоставление инвалидам технических средств реабилитации и услуг, обеспечение отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями, услугами, включая расходы на осуществление указанных полномочий, утвержденные приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30.01.2015 N 52н (далее - Правила N 52н), Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 2347-р (далее - Перечень N 2347-р); оспоренное представление является правомерным; индивидуальные программы реабилитации инвалидов, выданные после 14.06.2013 и предусматривающие обеспечение инвалидов урологическими прокладками, не должны исполняться, как не соответствующие требованиям нормативных правовых актов; приобретение данного средства реабилитации является нецелевым использованием бюджетных средств.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Учреждение в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы, приведенные в жалобе.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Федеральным законом от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год", государственной программой Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 297 (далее - Государственная программа N 1), государственной программой Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2015 N 1297 (далее - Государственная программа N 2), Правилами N 52н, Правилами N 1118н, постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 12.12.2014 N 189 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 18.12.2015 N 179 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2016 год" Фондом социального страхования Российской Федерации предоставлены региональному отделению Фонда средства, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в том числе:

- в 2015 году на реализацию мероприятий по направлению расходов "Обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий в рамках подпрограммы "Совершенствование механизма предоставления услуг в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной экспертизы" Государственной программы N 1 в сумме 247 413 100 рублей по КБК 393 1003 0423957 323 262;

- в 2016 году на реализацию подпрограммы "Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов" Государственной программы N 2 в сумме 242 124 300 рублей по КБК 393 1003 0420239570 323 262.

С 17.04.2017 по 22.05.2017 Управление провело плановую выездную проверку Учреждения, в том числе по вопросу использования средств из федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в рамках подпрограммы "Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов" Государственной программы N 2 за 2015 - 2016 годы.

В ходе проверки выявлены нарушения, связанные с использованием Учреждением средств, направленных на реализацию подпрограммы, а именно в нарушение статей 28, 38, 158, 162 (с учетом статьи 306.4) Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1 Правил обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2008 N 240 (далее - Правила N 240), пункта 22 Классификации технических средств реабилитации (изделий) в рамках федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденной приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 24.05.2013 N 214н (далее - Классификация N 214н), Учреждение допустило нецелевое использование бюджетных средств, связанное с оплатой приобретенных по восьми государственным контрактам TCP (урологических прокладок) на общую сумму 14 152 833 рубля по КБК 393 1003 0423957 323 262 в 2015 году и по КБК 393 1003 0420239570 323 262 в 2016 году, тогда как данный вид технических средств реабилитации (урологические прокладки) должен приобретаться инвалидом самостоятельно, с последующей компенсацией понесенных расходов через Ивановское региональное отделение Фонда по КБК 393 1003 0423957 321 262 в 2015 году и по КБК 393 1003 0420239570 321 262 в 2016 году в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 N 386-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и с Федеральным законом от 14.12.2015 N 363-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2016 год".

Результаты проведенной проверки зафиксированы в акте от 22.05.2017.

Учреждение 29.05.2017 представило возражения по акту выездной проверки от 22.05.2017, по результатам рассмотрения которых 02.06.2017 (исх. N 3300-22-26/2080) Управление направило в Федеральное казначейство обращение с просьбой дать разъяснения по вопросу дальнейшей реализации материалов проверки в Ивановском региональном отделении Фонда. Ответ на данное обращение от 01.08.2017 получен Управлением 03.08.2017 (вход. N 6990), в котором отражена позиция юридического управления Федерального казначейства, а именно: при рассмотрении вопроса о нецелевом использовании средств федерального бюджета следует учитывать, предусмотрено ли индивидуальной программой реабилитации обеспечение инвалидов соответствующими техническими средствами. Одновременно сообщено, что в целях правильной квалификации нарушения необходимо учесть дату выдачи индивидуальной программы реабилитации (абилитации) и срок переосвидетельствования инвалида.

В связи с предоставлением Учреждением возражений в письменной форме, а также дополнительной информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии), на основании пункта 5 подпункта "в" пункта 67 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Управление с 21.08.2017 по 29.08.2017 провело внеплановую выездную проверку Учреждения.

В рамках внеплановой проверки Управление запросило у Учреждения надлежащим образом заверенные копии реестров инвалидов, в целях обеспечения которых в 2015-2016 годах заключались государственные контракты на покупку урологических прокладок (в разрезе по каждому государственному контракту). Также запрошена информация у Федерального казенного учреждения "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Ивановской области" (ФКУ ГБ МСЭ по Ивановской области) о предоставлении списков граждан, которым определена нуждаемость в урологических прокладках.

На основании представленных документов Управление провело анализ реестров инвалидов со сроком обеспечения урологическими прокладками "бессрочно" до и после 14.06.2013 и граждан, сведений об определении которым прокладок не имеется, либо нуждаемость в урологических прокладках определялась со сроком переосвидетельствования.

По результатам указанной проверки Управление вынесло в адрес Учреждения представление от 01.11.2017 N 27.

Согласно пункту 1 представления Учреждение допустило нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в оплате по 8 государственным контрактам технических средств реабилитации (урологических прокладок) в целях обеспечения 119 инвалидов со сроком обеспечения данным видом технических средств реабилитации "бессрочно", определенным после 14.06.2013, и в обеспечении 15 инвалидов, которым такой вид технических средств реабилитации не определялся (размер нарушения в денежном выражении составил 2 280 480,50 рубля), в связи с чем нарушены статьи 28, 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пункт 2 Правил N 240, пункт 2 Правил N 52н, Правил N 1118н, пункт 22 Классификации N 214н.

Как следует из пункта 2 данного представления, Учреждение допустило нарушение бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившееся в расходовании бюджетных средств по 8 государственным контрактам на закупку технических средств реабилитации (урологических прокладок), тогда как данный вид технических средств реабилитации (урологические прокладки) должен приобретаться инвалидом самостоятельно с последующей компенсацией понесенных расходов через Фонд (стоимость нарушения в денежном выражении - 11 700 235,40 рубля); нарушены статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 2 Правил N 240, пункт 2 Правил N 52н, пункт 2 Правил N 1118н.

В итоговой части представления указано на необходимость заявителю в течение 30 дней рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Учреждение не согласилось с пунктами 1 и 2 представления и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 162, 306.1, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статями 9, 10, 11, 11.1 Федерального закона N 181-ФЗ, Перечнем N 2347-р, Правилами N 240, пунктом 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Правовые и организационные основы предоставления мер социальной поддержки инвалидов установлены Федеральным законом N 181-ФЗ, определяющим государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Мерами социальной поддержки инвалидов являются реабилитация и абилитация инвалидов.

Реабилитация инвалидов - система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. Абилитация инвалидов - система и процесс формирования отсутствовавших у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. Реабилитация и абилитация инвалидов направлены на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности инвалидов в целях их социальной адаптации, включая достижение ими материальной независимости и интеграцию в общество (часть 1 статьи 9 Федерального закона N 181-ФЗ).

Медицинская реабилитация, как следует из содержания частей 2 и 3 статьи 9 Федерального закона N 181-ФЗ - одно из направлений реабилитации инвалидов, предусматривающее, в том числе, использование инвалидами технических средств реабилитации.

Государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета (часть 1 статьи 10 Федерального закона N 181-ФЗ).

Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утверждается Правительством Российской Федерации.

В пункте 22 Перечня N 2347-р поименованы такие технические средства реабилитации как абсорбирующее белье и подгузники.

Согласно статье 11 Федерального закона N 181-ФЗ индивидуальная программа реабилитации инвалида является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В силу части 14 статьи 11.1 Федерального закона N 181-ФЗ технические средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства уполномоченными органами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, а также иными заинтересованными организациями.

В соответствии с названной статьей утверждены Правила N 240, согласно пункту 2 которых обеспечение инвалидов техническими средствами осуществляется в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов, разрабатываемыми федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы в порядке, установленном Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - программа реабилитации).

Подпунктом "а" пункта 3 Правил N 240 установлено, что обеспечение инвалидов и ветеранов соответственно техническими средствами и изделиями осуществляется путем предоставления соответствующего технического средства (изделия).

Заявление о предоставлении технического средства (изделия) подается инвалидом (ветераном) либо лицом, представляющим его интересы, в территориальный орган Фонда социального страхования Российской Федерации по месту жительства инвалида (ветерана) или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту жительства инвалида (ветерана), уполномоченный на осуществление переданных в соответствии с заключенным Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соглашением полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов (пункт 4 Правил N 240).

Уполномоченный орган рассматривает заявление, указанное в пункте 4 данных правил, в 15-дневный срок с даты его поступления и в письменной форме уведомляет инвалида (ветерана) о постановке на учет по обеспечению техническим средством (изделием) (пункт 5 Правил N 240).

Техническое средство (изделие), предоставленное инвалиду (ветерану) в соответствии с Правилами N 240, передается ему бесплатно в безвозмездное пользование и не подлежит отчуждению в пользу третьих лиц, в том числе продаже или дарению (пункт 6 Правил N 240).

При этом согласно части 6 статьи 11 Федерального закона N 181-ФЗ, пункта 15 (1) Правил N 240 предусмотренные индивидуальной программой реабилитации или абилитации техническое средство реабилитации и (или) услуга не могут быть предоставлены инвалиду, либо если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в размере стоимости приобретенного технического средства реабилитации и (или) оказанной услуги, но не более стоимости соответствующего технического средства реабилитации и (или) услуги, предоставляемых в порядке, установленном частью 14 статьи 11.1 Федерального закона N 181-ФЗ. Порядок выплаты такой компенсации, включая порядок определения ее размера и порядок информирования граждан о размере указанной компенсации, определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

С учетом изложенного суды пришли к правомерному выводу о том, что гарантированное государством право инвалида на обеспечение за счет средств федерального бюджета техническими средствами реабилитации, предусмотренными индивидуальной программой реабилитации инвалида, осуществляется путем предоставления этих средств в натуре. И лишь в случае, если данные средства не могут быть предоставлены инвалиду, либо если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации за собственный счет, то реализация указанного права осуществляется посредством выплаты денежной компенсации.

Суды установили, что в 2015 и 2016 годах в Учреждение с заявлением на получение урологических прокладок обращались инвалиды, представившие индивидуальные программы реабилитации, в которых содержатся указания к обеспечению "урологическими прокладками" как техническими средствами реабилитации; срок проведения мероприятий в большинстве программ установлен "бессрочно". Исполнителем данных мероприятий специалистами органов медико-социальной экспертизы определен Фонд социального страхования Российской Федерации.

Во исполнение норм Федерального закона N 181-ФЗ, Правил N 240, Перечня N 2347-р Учреждение произвело обеспечение инвалидов урологическими прокладками в соответствии с индивидуальными программами реабилитации посредством заключения государственных контрактов.

Суды обоснованно отклонили довод Управления о недопустимости обеспечения инвалидов соответствующим видом технического средства реабилитации после 14.06.2013, указав, что Учреждение обязано исполнять требования Федерального закона N 181-ФЗ и не вправе отказать в оказании государственной услуги в порядке, предусмотренном статьей 11 Федерального закона N 181-ФЗ. Кроме того, Классификация N 214н, на которую ссылается Управление, регламентирует определение размера компенсации инвалидам, но не свидетельствует об исключении урологических прокладок из числа технических средств реабилитации, приобретаемых на основании статей 11, 11.1 Федерального закона N 181-ФЗ по заявлению инвалида с учетом индивидуальной программы реабилитации.

Ссылка Управления на то, что бюджетные средства были выделены на закупку конкретного вида технических средств реабилитации, а именно подгузников для взрослых, правильно признана судами несостоятельной. В соответствии с Правилами N 1118н и Перечнем N 2347-р бюджету Учреждения предоставляются межбюджетные трансферы для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и услугами, в том числе для приобретения абсорбирующего белья, подгузников; в данную категорию технических средств реабилитации входят и урологические прокладки. Доказательств обратного Управление не представило.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленное Учреждением требование и признали незаконными пункты 1 и 2 представления Управления.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают сделанные судами выводы, направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы Управления не рассматривался, поскольку антимонопольный орган на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.02.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 по делу N А17-10240/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова