Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 августа 2018 г. N Ф01-3174/18 по делу N А31-4058/2017

г. Нижний Новгород

21 августа 2018 г.

Дело N А31-4058/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.08.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Сеняевой Н.И. (доверенность от 10.08.2018)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области на решение Арбитражного суда Костромской области от 24.11.2017, принятое судьей Смирновой Т.Н., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018, принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., Минаевой Е.В., по делу N А31-4058/2017

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области (ОГРН 1024400534619; ИНН 4401012770)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)

о признании недействительным предупреждения,

третьи лица - индивидуальный предприниматель Караськов Максим Георгиевич, прокуратура города Костромы,

и установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 24.03.2017 N 871/04.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Караськов Максим Георгиевич (далее - Предприниматель), прокуратура города Костромы (далее - Прокуратура).

Решением суда от 24.11.2017 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018 решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению заявителя, суды неполно выяснили обстоятельства, имеющие значение для дела, сделали выводы, не соответствующие обстоятельствам дела; суды не исследовали вопрос о географических и продуктовых границах товарного рынка и состояние конкуренции на нем; Администрация неоднократно отказывала Предпринимателю в предоставлении земельного участка.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Администрация в отзыве отклонила доводы заявителя жалобы.

Третьи лица и Администрация, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 27.12.2016 в Управление поступило перенаправленное из Прокуратуры обращение Предпринимателя в части довода о возможном нарушении Администрацией требований части 2 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при предоставлении муниципальному предприятию города Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание" (далее - Предприятие) земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, без проведения аукциона.

По фактам, изложенным в обращении, Управление провело проверку, по результатам которой были установлены следующие обстоятельства.

Предприниматель 28.03.2016 обратился в Управление имущественных и земельных отношений Администрации с заявлением о предоставлении земельного участка на территории муниципального кладбища по улице Ярославской в городе Костроме для установления павильона с целью оказания ритуальных услуг населению, для продажи ритуальных принадлежностей и ведения хозяйственной деятельности.

Письмом от 27.04.2016 N 02-39-281/16 Управление имущественных и земельных отношений отказало Предпринимателю в предоставлении земельного участка со ссылкой на Правила землепользования и застройки города Костромы, утвержденные решением Думы города Костромы от 16.12.2010 N 62, градостроительный регламент и статью 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (несоответствие разрешенного использования земельного участка целям его использования).

Управление установило, что ранее 14.11.2011 ООО "Фирма "МОМ" в лице директора Караськова М.Г. (письмом от 11.11.2011 N 54) обращалось в Управление имущественных и земельных отношений Администрации с заявлением о предоставлении земельного участка по улице Ярославской в городе Костроме для реализации товаров ритуального назначения.

Письмом от 09.12.2011 N 66/8 Управление имущественных и земельных отношений Администрации отказало ООО "Фирма "МОМ" в предоставлении земельного участка в связи с тем, что данный земельный участок находится в муниципальной собственности города Костромы и передан на праве постоянного (бессрочного) пользования Администрации.

Между тем 05.03.2012 в районе кладбища по улице Ярославской в городе Костроме был установлен вагончик Предприятия.

Письмом от 22.09.2016 N 09-15/3404 Администрация сообщила Предпринимателю о принятом решении по сносу принадлежащего ему некапитального объекта (металлического киоска) в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме (постановление Администрации от 22.06.2016 N 1674) в связи с незаконным размещением объекта и непринятием мер по его узакониванию.

Предприниматель 27.09.2016 обратился в Управление имущественных и земельных отношений с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения некапитального объекта (металлического киоска) в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме с целью склада ритуальной продукции и ритуальных принадлежностей.

Письмом от 21.10.2016 N 02-39-803116 Управление имущественных и земельных отношений сообщило, что в целях принятия Администрацией решения о проведении аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков, расположенных на территории города Костромы, необходимо представить ситуационный план с указанием ориентировочного местоположения испрашиваемого земельного участка.

Предприниматель 03.11.2016 представил в Управление имущественных и земельных отношений схему местоположения испрашиваемого земельного участка на ситуационном плане.

Письмом от 14.11.2016 N 02-37/исх.-2407/16 Управление имущественных и земельных отношений сообщило Предпринимателю о вхождении испрашиваемого земельного участка в границы красных линий магистральной улицы общегородского значения (территории, предназначенной для размещения объектов местного значения городского округа в области развития улично-дорожной сети), в связи с этим уведомило последнего о невозможности предоставления земельного участка в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме.

Постановлением Администрации от 18.07.2016 N 1979 земельный участок по улице Ярославской в городе Костроме (кадастровый номер 44:27:090706:4, площадь 134 квадратных метра) предоставлен Предприятию на основании договора аренды от 18.07.2016 N 1.0168.2.

Проанализировав изложенные обстоятельства, Управление пришло к выводу, что отказ Предпринимателю в предоставлении земельного участка в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме нарушает требования действующего законодательства, в том числе статьи 39.11 Закона о защите конкуренции, и создает последнему дискриминационные условия для ведения хозяйственной деятельности по сравнению с Предприятием.

Усмотрев в данных действиях признаки нарушения части 1 статьи 15, пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, Управление на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесло в адрес Администрации предупреждение от 24.03.2017 N 871/04. Управление указало заявителю на необходимость рассмотрения заявлений Предпринимателя о предоставлении земельного участка в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме в соответствии с требованиями законодательства, в том числе положений статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом требований настоящего предупреждения, статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация не согласилась с данным предупреждением и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, 4, 15, 22, 23, 39.1 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств соответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие ненормативного правового акта возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается органу местного самоуправления, в том числе, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждений, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016.

Управление, выдавая Администрации предупреждение, указало на наличие в ее действиях (бездействии) признаков нарушения пункта 8 части 1 и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с указанной нормой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Суды установили и из материалов дела видно, что 03.11.2016 в Управление имущественных и земельных отношений Администрации поступило заявление Предпринимателя о предоставлении земельного участка для размещения некапитального объекта (металлического киоска) в районе дома 26 по улице Ярославской г. Костромы с целью нахождения в указанном объекте склада ритуальной продукции и ритуальных принадлежностей в соответствии с прилагаемой схемой ориентировочного местоположения испрашиваемого земельного участка на ситуационном плане.

Управление имущественных и земельных отношений Администрации письмом от 14.11.2016 N 03-37исх-2407/16 со ссылками на подпункт 1 пункта 3, подпункт 14 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации и с учетом Генерального плана города Костромы, утвержденного решением Думы города Костромы от 18.12.2008 N 212, отказало Предпринимателю в предоставлении испрашиваемого земельного участка в связи с тем, что данный земельный участок входит в границы красных линий улицы Ярославской - магистральной улицы общегородского значения, то есть входит в границы территории, предназначенной для размещения объектов местного значения городского округа в области развития улично-дорожной сети.

Законность решения Управления имущественных и земельных отношений Администрации от 14.11.2016 N 02-37исх-2407/2016 об отказе в предоставлении в аренду земельного участка, расположенного у дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме, для размещения временного объекта торговли, подтверждена вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда по делу N А31-559/2017, являющимися в силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежащими исполнению на всей территории Российской Федерации.

Суды установили, что испрашиваемый Предпринимателем земельный участок относится к территории, предназначенной для реконструируемой автомобильной дороги местного значения, в связи с чем признали, что предоставление спорного земельного участка в аренду посредством проведения аукциона невозможно, соответственно, у Управления имущественных и земельных отношений имелись препятствия для выставления права аренды указанного земельного участка на торги и имелись основания для отказа в удовлетворении соответствующего заявления Предпринимателя.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали необоснованным вывод Управления о том, что действия (бездействие) Администрации по отказу в предоставлении земельного участка по улице Ярославской в районе дома 26 в городе Костроме нарушают требования действующего законодательства, в том числе статью 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Управление, сделав вывод о наличии признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, исходило из того, что Администрация отказала Предпринимателю в предоставлении земельного участка в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костромы (законность отказа подтверждена в судебном порядке) и предоставила земельный участка по улице Ярославской Предприятию. Между тем, в суде антимонопольный орган не отрицал, что границы данных участков непосредственно не совпадают.

Суды приняли во внимание, что земельный участок был предоставлен Предприятию после опубликования соответствующего объявления о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка из земель населенных пунктов ориентировочной площадью 134 квадратных метра, расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Ярославская, для размещения временных объектов. Проявив должную степень заботливости и осмотрительности, Предприниматель имел возможность заявить соответствующее притязание на данный земельный участок. Считая неполным описание предоставляемого земельного участка, заинтересованное лицо могло уточнить необходимую информацию. Нарушения при проведении торгов антимонопольным органом не вменены.

При этом суды установили, что испрашиваемый Предпринимателем земельный участок в районе дома 26 по улице Ярославской в городе Костроме, относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, границы данного земельного участка и земельного участка, предоставленного в аренду Предприятию, не пересекаются.

Факт наличия конкурентных отношений между Предпринимателем и предприятием, осуществления ими предпринимательской деятельности на одном рынке, не опровергает установленных обстоятельств.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что определенные Управлением меры, направленные на прекращение действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, не отвечают критериям исполнимости; факт невозможности предоставления в аренду испрашиваемого Предпринимателем земельного участка подтвержден вступившими в законную силу решением по делу N А31-559/2017 Арбитражного суда Костромской области; обращение Предпринимателя рассмотрено и ему дан соответствующий ответ, который признан судом законным, возможность повторного рассмотрения обращения Предпринимателя отсутствует.

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили заявленное требование.

Доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводы судов и, по существу, направлены на переоценку представленных в дело доказательств и установленных судами обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Несогласие заявителя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и с оценкой судами доказательств, а также иное толкование заявителем норм права не является основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 24.11.2017 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018 по делу N А31-4058/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова