Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 апреля 2018 г. N Ф01-270/18 по делу N А43-7798/2017

г. Нижний Новгород

06 апреля 2018 г.

Дело N А43-7798/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 03.04.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.04.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.,

при участии представителей

от федерального государственного унитарного предприятия "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" в лице филиала "Нижегородский областной радиотелевизионный передающий центр": Жгуна З.А. (доверенность от 26.02.2018 N 01-12/74),

Красильникова Б.В. (доверенность от 22.12.2017 N 01-12/632),

Малаховой В.В. (доверенность от 10.01.2018 N 06-07/01-2018),

Малахова И.В. (доверенность от 01.03.2018 N 06-07/12-2018),

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области: Абушаевой Е.С. (доверенность от 09.01.2018 N 1),

Авдеева О.Ю. (доверенность от 27.02.2018 N 189)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.07.2017, принятое судьей Андрюхиной Ю.Ю., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2017, принятое судьями Родиной Т.С., Насоновой Н.А., Новиковой Л.П., по делу N А43-7798/2017

по иску Правительства Нижегородской области (ИНН: 5253004358, ОГРН: 1025203037551)

к федеральному государственному унитарному предприятию "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" в лице филиала "Нижегородский областной радиотелевизионный передающий центр" (ИНН: 7717127211, ОГРН: 1027739456084)

о признании незаконным отказа в выдаче технических условий на подключение аппаратуры оповещения к каналам аналогового звукового сопровождения передатчиков телевизионного вещания и о понуждении выдать технические условия,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - публичное акционерное общество "Ростелеком" Нижегородский филиал, Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области, Департамент региональной безопасности Нижегородской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Приволжскому федеральному округу,

и установил:

Правительство Нижегородской области обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к федеральному государственному унитарному предприятию "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" (далее - РТРС) в лице филиала "Нижегородский областной радиотелевизионный передающий центр" (далее - НОРТПЦ) о признании незаконным отказа в выдаче технических условий на подключение аппаратуры оповещения к каналам аналогового звукового сопровождения передатчиков телевизионного вещания "Первый канал", "Россия-1" и каналов аналогового звукового сопровождения передатчиков радиовещания "Радио Россия" и "Радио Маяк", "Вести FM", а также на размещение проектируемого комплекса технических средств оповещения на технологической площадке НОРТПЦ и подключение проектируемой аппаратуры оповещения к источникам электроснабжения, шинам защитного заземления переходной панели центра формирования мультиплекса (тракты: видео- и аудиосигнала оповещения ГО и ЧС, внешние сигналы GPI); о понуждении НОРТПЦ в течение четырнадцати календарных дней с момента вступления в силу решения суда выдать технические условия на подключение аппаратуры оповещения к каналам аналогового звукового сопровождения передатчиков телевизионного вещания "Первый канал", "Россия-1" и каналов аналогового звукового сопровождения передатчиков радиовещания "Радио Россия" и "Радио Маяк", "Вести FM", а также на размещение проектируемого комплекса технических средств оповещения на технологической площадке НОРТПЦ и подключение проектируемой аппаратуры оповещения к источникам электроснабжения, шинам защитного заземления переходной панели центра формирования мультиплекса (тракты: видео- и аудиосигнала оповещения ГО и ЧС, внешние сигналы GPI).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены публичное акционерное общество "Ростелеком" Нижегородский филиал (далее - ПАО "Ростелеком"), Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - ГУ МЧС России по НО), Департамент региональной безопасности Нижегородской области (далее - Департамент), Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Приволжскому федеральному округу (далее - Управление Роскомнадзора по Приволжскому федеральному округу).

Определением суда от 02.05.2017 установлено процессуальное правопреемство Департамента по отношению к Управлению по обеспечению деятельности гражданской обороны и пожарной безопасности Нижегородской области.

Суд решением от 21.07.2017 отказал в удовлетворении иска.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 10.11.2017 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Правительство Нижегородской области не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, неправильно истолковали нормы материального права, а именно положения Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ), Положение о порядке использования действующих радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, утвержденное постановлением Совета министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 177 (далее - Положение N 177), постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 785 (в редакции от 03.02.2016) "Об утверждении Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания" (далее - Правила N 785). Подробно доводы Правительства Нижегородской области изложены в кассационной жалобе.

РТРС НОРТПЦ в отзыве на кассационную жалобу и его представители в судебном заседании не согласились с доводами Правительства Нижегородской области, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

ГУ МЧС России по НО в отзыве на кассационную жалобу и его представители в судебном заседании поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Правительство Нижегородской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направило. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.

ПАО "Ростелеком", Департамент и Управление Роскомнадзора по Приволжскому федеральному округу отзывы на кассационную жалобу не представили; надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили. Кассационная жалоба рассмотрена без их участия.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дела было отложено до 03.04.2017.

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, в целях реализации соглашения N 405 о реконструкции региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения Нижегородской области (далее - РАСЦО), заключенного по результатам открытого конкурса между Правительством Нижегородской области, Управлением по обеспечению деятельности гражданской обороны и пожарной безопасности Нижегородской области и ПАО "Ростелеком", последнее обратилось к РТРС с просьбой о выдаче технических условий на размещение проектируемого комплекса технических средств оповещения и подключение аппаратуры оповещения к источникам электроснабжения, шинам защитного заземления и каналам аналогового звукового сопровождения передатчиков телевизионного вещания "Первый канал", "Россия-1" и каналов аналогового звукового сопровождения передатчиков радиовещания "Радио Россия" и "Радио Маяк", "Вести FM", а также на размещение проектируемого комплекса на технологической площадке РТРС и подключение проектируемой аппаратуры к источникам электроснабжения, шинам защитного заземления переходной панели центра формирования мультиплекса (тракты: видео- и аудиосигнала оповещения ГО и ЧС, внешние сигналы GPI).

Сославшись на отсутствие надлежащего правового регулирования, РТРС НОРТПЦ ответило отказом в присоединении к сетям связи РТРС оборудования РАСЦО, обеспечивающего оперативный ввод сигналов оповещения и экстренной информации при опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для их дальнейшей передачи по сетям связи НОРТПЦ и, соответственно, в выдаче технических условий.

Действуя в рамках полномочий, установленных Федеральными законами от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), Правительство Нижегородской области обратилось в арбитражный суд с иском.

Руководствуясь статьей 307 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 66 Федерального закона N 126-ФЗ, Федеральным законом от 07.06.2017 N 110-ФЗ "О внесении изменений в статью 66 Федерального закона "О связи" и статью 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Федеральный закон N 110-ФЗ), пунктами 5 и 5(1) Правил N 785, постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 N 895 "О порядке приоритетного использования, а также приостановления или ограничения использования любых сетей и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Постановление о приоритетном использовании сетей и средств связи), Положением N 177, распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р, Положением о системах оповещения населения, утвержденным совместным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий N 422, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации N 90 и Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации N 376 от 25.07.2006 (далее - Положение о системах оповещения населения), Арбитражный суд Нижегородской области пришел к выводу о том, что действующее законодательство не содержит нормативно установленных обязанностей РТРС разрабатывать правила подключения указанного оборудования и выдавать Правительству Нижегородской области запрошенные технические условия, и отказал в удовлетворении иска.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Одной из основных задач в области гражданской обороны является оповещение населения о грозящих ему опасностях (статья 2 Федерального закона N 68-ФЗ).

Согласно статье 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

На основании части 1 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 2 Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, утвержденного совместным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий N 877, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации N 138, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации N 597 от 07.12.2005 (далее - Положение) постоянная готовность к использованию территориальных систем оповещения достигается своевременным и качественным эксплуатационно-техническим обслуживанием технических средств оповещения.

Общее руководство эксплуатационно-техническим обслуживанием технических средств оповещения осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5 Положения).

В силу пункта 6 Положения эксплуатационно-техническое обслуживание технических средств оповещения осуществляется организациями связи, операторами связи или организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Положения о системах оповещения населения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и населения. Системы оповещения создаются, в том числе, на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 5 и 5 (1) Правил N 785 во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определенных законодательством Российской Федерации, уполномоченные государственные органы в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, имеют право на приоритетное использование сетей связи телерадиовещания для передачи сообщений, связанных с чрезвычайной ситуацией, а также приостановление или ограничение распространения сигналов телерадиопрограмм вещателей.

Оператор связи в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, обязан обеспечивать передачу сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

В силу пунктов 1, 2 и 3 статьи 66 Федерального закона N 126-ФЗ при угрозе возникновения или при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определенных законодательством Российской Федерации, уполномоченные государственные органы в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, имеют право на приоритетное использование любых сетей связи и средств связи, а также приостановление или ограничение использования этих сетей связи и средств связи.

Операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Операторы связи в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, обязаны обеспечивать передачу пользователям услугами связи (на пользовательское оборудование (оконечное оборудование), а в случае оказания услуг связи для целей эфирного наземного телевизионного вещания и (или) радиовещания передачу в эфир сигналов оповещения и (или) экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

Проанализировав приведенные нормы права, суды пришли к верному выводу о том, что ни Федеральный закон N 110-ФЗ, ни Правила N 785 не устанавливают обязанности РТРС выдать требуемые Правительством Нижегородской области технические условия.

Отсутствует такая обязанность и в Постановлении о приоритетном использовании сетей и средств связи.

Суды не установили доказательств уклонения РТРС от предоставления приоритетным пользователям в порядке, установленном Постановлением о приоритетном использовании сетей и средств связи, своих сетей связи.

Согласно пункту 2 Постановления о приоритетном использовании сетей и средств связи во время чрезвычайных ситуаций право на приоритетное использование любых сетей связи и средств связи, а также приостановление или ограничение использования этих сетей связи и средств связи имеют Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, находящиеся в их ведении службы и агентства, а также координационные органы всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - приоритетные пользователи).

Под приоритетным использованием любых сетей связи и средств связи понимается первоочередное по отношению к другим пользователям право на использование любых сетей связи и средств связи (пункт 3 Постановления о приоритетном использовании сетей и средств связи).

Во время чрезвычайных ситуаций организации, в ведении которых находятся сети электросвязи, при наличии технической возможности предоставляют приоритетным пользователям в пользование линии связи, каналы связи и средства связи. Решение Федерального агентства связи о приостановлении или об ограничении использования сетей связи и средств связи во время ЧС доводится до организаций связи и является обязательным для выполнения.

В соответствии с пунктом 11 Постановления о приоритетном использовании сетей и средств связи решение о приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи принимается Федеральным агентством связи во взаимодействии с приоритетными пользователями на основании анализа состояния любых сетей связи и средств связи в зоне чрезвычайных ситуаций, обоснованных предложений соответствующего координационного органа единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как верно указали суды, действия РТРС по размещению на своих объектах связи оборудования РАСЦО Нижегородской области, предоставленного ПАО "Ростелеком", во исполнение запрошенных и выданных технических условий, подтверждают наличие у него технической возможности по предоставлению приоритетным пользователям в пользование имеющихся линий связи, каналов связи и средств связи, а также свою готовность во время чрезвычайных ситуаций, в случае принятия Федеральным агентством связи соответствующего решения, реализовать указанную нормативно-предусмотренную обязанность.

Предоставленное ПАО "Ростелеком" оборудование РАСЦО размещено РТРС для реализации обязанностей, предусмотренных статьей 66 Федерального закона N 126-ФЗ, и Постановлением о приоритетном использовании сетей и средств связи. Схемы подключения оборудования оповещения к сети связи РТРС отражены в рабочей документации ПАО "Ростелеком".

В настоящее время порядок использования действующих радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени определен Положением N 177, согласно которому:

- оповещение и информирование населения в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени осуществляется с использованием радиовещательных и телевизионных станций с перерывом вещательной программы;

- оповещение населения с перерывом вещания (т.е. с перехватом сетей вещания) осуществляется двумя способами:

а) путем передачи речевой информации профессиональными дикторами из студий вещания;

б) путем прямой передачи кратких нестандартных речевых сообщений или в магнитной записи непосредственно с рабочих мест оперативных дежурных штабов гражданской обороны (органов повседневного управления).

Аналогичный порядок использования систем оповещения определен разделом III Положения о системах оповещения населения.

Правовые акты по вопросам создания, совершенствования (реконструкции), поддержания в готовности, организации эксплуатационно-технического обслуживания и использования систем оповещения населения не разработаны, подключение системы оповещения к студиям вещания, объектам вещания, а также средствам связи на постоянной основе нормативными актами не предусмотрено, в этой связи суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что действующее законодательство не содержит нормативно установленных обязанностей РТРС разрабатывать правила подключения указанного оборудования и выдавать Правительству Нижегородской области запрошенные технические условия.

Исходя из положений части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обращение лица в суд должно преследовать цель защиты его нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Следовательно, целью предъявления любого иска (заявления) должно быть восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В рассматриваемом случае Правительство Нижегородской области не обосновало нарушение своих прав и законных интересов.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом приведенных в кассационной жалобе доводов у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Правительство Нижегородской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.07.2017 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2017 по делу N А43-7798/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева