В поисках "уполномоченного органа" (А. Егоров, "эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2003 г.)

В поисках "уполномоченного органа"

     От противного                                                       

     Правовой вакуум                                                     

     В поисках выхода                                                    

Новый Закон о банкротстве закрепляет два вида органов государственной власти, которые тем или иным образом связаны с осуществлением процедур несостоятельности. Во-первых, это "уполномоченные органы", которые участвуют в деле о банкротстве, являясь представителями публично-правовых образований (в части обязательных платежей и гражданско-правовых требований), и, во-вторых, это регулирующие органы, на которые возлагается контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (ст.2 Закона о банкротстве).

Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" функции уполномоченного органа, выступающего на федеральном уровне, закреплены за Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), а функции регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, возложены на Министерство юстиции РФ.

Несколькими месяцами ранее КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления, были наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12-14.14, 14.21-14.23, ч.1 ст.19.4, ч.1 ст.19.5 и ст.19.6, 19.7 указанного Кодекса.

В этой связи возник вопрос о том, какие органы в данной ситуации следует понимать под уполномоченными в области банкротства и финансового оздоровления, а также о правомочии Минюста России по составлению протоколов об административных правонарушениях против порядка управления и в области предпринимательской деятельности.

Таким образом, в настоящее время требует разрешения практическая проблема, которая образовалась из-за терминологической несогласованности двух законодательных актов: Закона о банкротстве и КоАП РФ. Каковы возможные варианты ее решения?

От противного

Прежде всего можно признать, что уполномоченным в области банкротства для целей КоАП РФ является тот же орган, который участвует в производстве по делам о несостоятельности в качестве уполномоченного представлять интересы публично-правовых образований (в части обязательных платежей и гражданско-правовых обязательств). Этот вариант, несмотря на его "буквальность", является крайне неудовлетворительным и вызывает многочисленные возражения.

В пользу вывода о том, что "уполномоченный орган" по Закону о банкротстве и "органы, уполномоченные в области банкротства и финансового оздоровления" по КоАП РФ не тождественны друг другу, может служить то обстоятельство, что названным Законом не создано единой системы уполномоченных органов.

В соответствии со ст.2 Закона о банкротстве можно выделить три вида уполномоченных органов:

а) федеральные (как было упомянуто, в настоящее время таким органом является ФСФО) - они представляют в деле о банкротстве требования об уплате обязательных платежей (без учета того, в какой бюджет эти платежи должны поступить) и требования Федерации по гражданско-правовым обязательствам;

б) субъектов Федерации (надо полагать, что каждый субъект Федерации вправе самостоятельно определить соответствующий орган, руководствуясь порядком, принятым в данном субъекте Федерации) - они представляют в деле о банкротстве требования данного субъекта Федерации по гражданско-правовым обязательствам;

в) органов местного самоуправления - они представляют в деле о банкротстве требования данного публично-правового образования по гражданско-правовым обязательствам.

Здесь самое время обратиться к тексту п.10 ч.1 ст.28.3 КоАП, в котором не содержится упоминания о том, на какой из этих трех уровней уполномоченных органов возлагается рассмотрение соответствующих дел. И если компетенция органов местного самоуправления, не являющихся государственными органами, все же вызывала бы значительные сомнения, и в этой части можно было бы найти какой-либо выход, то разграничение компетенции между органами Федерации и субъектов Федерации могло представлять практически неразрешимую задачу. Здесь важно учитывать, что административные дела входят в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно ч."к" п.1 ст.72 Конституции РФ.

Необходимо также отметить один немаловажный практический аспект. Если признать, что ФСФО России является юрисдикционным органом при рассмотрении дел об административных правонарушениях, то один из участников процесса по делу о несостоятельности (уполномоченный орган) в некоторых случаях получит возможность применять меры административного воздействия к другому участнику процесса, например к арбитражному управляющему, на основании ч.3 ст.14.13 КоАП РФ, а также давать оценку действиям органов должника на основании ст.14.21 КоАП РФ. Такая ситуация возникнет далеко не во всех случаях применительно ко всем статьям, перечисленным в пункте п.10 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ, но даже гипотетическая возможность ее появления говорит о многом.

Кроме того, из содержания ст.29 Закона о банкротстве можно сделать вывод, что в отличие от регулирующего органа (Министерства юстиции РФ) уполномоченный орган не наделен какими-либо надзорными функциями и его компетенция определена исчерпывающим образом (п.3 ст.29).

Совокупность изложенных соображений позволяет утверждать, что ФСФО, являющаяся "уполномоченным органом" по смыслу Закона о банкротстве, не может быть признана "органом, уполномоченным в области банкротства и финансового оздоровления" по смыслу КоАП РФ (п.10 ч.2 ст.28.3).

Правовой вакуум

Переходя ко второму из возможных вариантов урегулирования рассматриваемой проблемы, сформулируем его кратко: ни ФСФО, ни Минюст России в настоящее время не являются органами, уполномоченными в области банкротства и финансового оздоровления, и подобный орган должен быть определен отдельным правовым актом в установленном для этого порядке.

Аргументы в отношении ФСФО были высказаны выше, а применительно к Минюсту основой для такого вывода служит системное толкование положений ст.29 Закона о банкротстве. Дело в том, что все из многочисленных функций регулирующего органа по п.4 ст.29 Закона о банкротстве так или иначе имеют привязку к арбитражным управляющим и их саморегулируемым организациям. Следовательно, с точки зрения юридической техники, иные полномочия, которые могут быть возложены на регулирующий орган в соответствии с абзацем 10 п.4 ст.29, должны находиться в системной взаимосвязи с его остальными функциями. К месту упомянуть также, что в ст.2 Закона о банкротстве указано одно-единственное назначение регулирующего органа - контроль за саморегулируемыми организациями. Однако весьма затруднительно утверждать, что существуют признаки отмеченной взаимосвязи, например, применительно к норме ст.14.22 КоАП РФ (предусматривающей штраф за совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы полномочий соответствующего лица), которая может находить применение даже безотносительно к банкротству.

Однако сколь кратко выше была описана сущность второго подхода, столь же кратко, наверное, можно оценить и его перспективу, а точнее - ее отсутствие. Оставлять в современных условиях целый ряд статей КоАП без действия, лишив их правоприменителя вплоть до принятия Правительством РФ специального акта, было бы необоснованно. Summum jus - summa unjuria, т.е. право, доведенное до крайности в его совершенствовании, стало бы высшей несправедливостью, а значит, собственной противоположностью.

В поисках выхода

И, наконец, третий, самый приемлемый в современных условиях подход к решению поставленной задачи. Для целей применения КоАП РФ под органами, уполномоченными в области банкротства и финансового оздоровления, следует понимать органы Министерства юстиции РФ, если в последующем данная функция в установленном порядке не будет отнесена к компетенции иного органа.

В настоящее время в проекте постановления Пленума ВАС РФ по практике применения нового Закона о банкротстве, который подготовлен рабочей группой по банкротству, созданной в ВАС РФ, закреплен именно последний из числа изложенных вариантов разрешения образовавшейся коллизии.

Функции регулирующего органа определены в Законе о банкротстве более полно по сравнению с функциями уполномоченного органа - целый ряд из них носит контролирующий (надзирающий) характер (проверки деятельности саморегулируемых организаций, контроль за саморегулируемыми организациями и проч.). Согласно последнему абзацу п.4 ст.29 Закона о банкротстве на регулирующий орган не могут быть возложены функции уполномоченного органа, представляющего законные интересы государства в деле о банкротстве должника. Есть основания полагать, что законодатель в данной норме закрепил общий принцип, в силу которого один участник процесса (имеется в виду дело о банкротстве) не должен иметь возможности оказывать влияние на другого участника процесса. Как уже указывалось ранее, необходимость в подобном принципе (и его наличие) служит одним из основных препятствий для придания ФСФО контролирующих и юрисдикционных функций.

Таким образом, к числу дополнительных функций, которые могут быть возложены иными федеральными законами на Министерство юстиции РФ как регулирующий орган, в соответствии с п.4 ст.29 Закона о банкротстве относятся функции, упомянутые в КоАП РФ.

Нет сомнений, что в условиях, когда принимался КоАП и действовал прежний Закон о банкротстве, не знавший деления на уполномоченные и регулирующие органы, законодатель ориентировался на ФСФО. Об этом свидетельствуют многие факторы, в частности сама формулировка ст.28.3 КоАП - "органы, уполномоченные в области банкротства и финансового оздоровления". Но с принятием нового Закона о банкротстве, разделившим связанные с банкротством государственные органы на два вида, и постановления Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100, определившем указанные органы поименно, намерения законодателя должны отступить на второй план. Более того, эту цель преследовал и сам законодатель, когда указывал в КоАП РФ не название конкретного органа, компетентного рассматривать определенные дела, а лишь область деятельности данного органа (банкротство и финансовое оздоровление), оставляя тем самым возможность для последующих корректировок с учетом изменений отраслевого законодательства. Как видим, при всех плюсах установления в Законе компетенции конкретного органа не через его поименование, а путем описания области его деятельности, жизнь показывает, что не во всех случаях данный юридико-технический прием сохраняет должную эффективность.

А. Егоров,

к.ю.н.,

советник Управления анализа и обобщения судебной практики ВАС РФ

"эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2003 г.