Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 июня 2018 г. N Ф01-2161/18 по делу N А43-15739/2017

Нижний Новгород

06 июня 2018 г.

Дело N А43-15739/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05.06.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.06.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителя: Бабича М.В. (доверенность от 26.01.2017 N 18-58/6),

от заинтересованного лица: Калининой Д.В. (доверенность от 30.04.2018),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018,

принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,

по делу N А43-15739/2017

по заявлению Законодательного Собрания Нижегородской области

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 02.05.2017 по делу

N 1635-ФАС52-10/16

и установил:

Законодательное Собрание Нижегородской области (далее - Собрание) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 02.05.2017 по делу N 1635-ФАС52-10/16.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство промышленности, торговли и предпринимательства Нижегородской области (далее - Министерство).

Решением от 15.09.2017 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 21.02.2018 отменил решение суда первой инстанции, признал незаконным решение и предписание Управления от 02.05.2017 по делу N 1635-ФАС52-10/16.

Не согласившись с принятым постановлением, Управление обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его в связи с неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя жалобы, в действиях Собрания в части принятия Закона Нижегородской области от 26.02.2016 N 19-З "О внесении изменений в статью 2.9 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях и в Закон Нижегородской области "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Нижегородской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25.02.2016 N 2088-V) (далее - Закон N 19-З) содержатся признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ). Управление указывает, что при принятии решения от 02.05.2017 по делу N 1635-ФАС52-10/16 осуществляло деятельность в пределах полномочий, определенных в статье 23 Федерального закона N 135-ФЗ, и выступало в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Собрание в отзыве и его представитель в судебном заседании возразили против доводов Управления, сославшись на законность обжалованных судебных актов.

Министерство, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не явилось в заседание суда округа, кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

От Управления поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с необходимостью представления дополнительных доказательств.

Суд округа рассмотрел и отклонил поступившее ходатайство. В компетенцию суда кассационной инстанции не входит приобщение к делу и исследование новых доказательств по делу, поэтому причина, обозначенная в ходатайстве, не может служить основанием для отложения дела на стадии кассационного производства.

Законность принятого постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, 29.02.2016 в антимонопольный орган поступила жалоба Розенблита А.Я. о наличии в действиях Собрания признаков нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в принятии Закона N 19-З.

Усмотрев в действиях Собрания признаки нарушения антимонопольного законодательства, Управление на основании статьи 39.1 Федерального закона 135-ФЗ выдало предупреждение от 17.05.2016 N МТ-10/4582, которым Собранию надлежало в срок до 01.10.2016 предпринять действия, направленные на отмену пункта 5 части 1 статьи 8 Закона Нижегородской области от 29.06.2012 N 74-З (ред. от 26.02.2016) "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Нижегородской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.06.2012 N 528-V) (далее - Закон N 74-З).

Собрание 01.09.2016 представило в Управление постановление от 25.08.2016 N 2323-У, согласно которому отклонило выданное предупреждение.

В этой связи Управление приказом от 05.10.2016 N 302 возбудило дело N 1635-ФАС52-10/16 в отношении Собрания.

Решением Управления от 02.05.2017 по указанному делу действия Собрания по принятию Закона N 19-З в части внесения изменений в Закон N 74-З (в редакции от 26.02.2016) признаны противоречащими части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Кроме того, Собранию выдано предписание от 02.05.2017, в срок до 01.07.2017 предпринять действия по разработке и проведению комплекса мер, направленных на обеспечение прав хозяйствующих субъектов, деятельность которых подпадает под ограничения, установленные пунктом 5 части 1 статьи 8 Закона N 74-З (пункт 1), а также приостановить с 01.06.2017 действие пункта 5 части 1 статьи 8 Закона N 74-З до принятия мер, установленных в пункте 1 предписания (пункт 2).

Собрание, посчитав оспариваемые решение и предписание незаконными и нарушающими его права и законные интересы, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд Нижегородской области в решении от 15.09.2017 отказал в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, статьями 1, 3, 4, 15, 22, 23 Федерального закона N 135-ФЗ, статьей 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьями 1, 3, 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, признал незаконными решение и предписание Управления от 02.05.2017 по делу N 1635-ФАС52-10/16.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого постановления.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом N 171-ФЗ.

В статье 16 названного закона закреплены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции.

При этом во втором абзаце части 5 данной статьи в редакции, действовавшей на момент принятия Закона N 19-З, предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Таким образом, Федеральный закон N 171-ФЗ предоставляет субъектам Российской Федерации право ограничивать свободу продажи алкоголя в том числе по месту его реализации.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае Законом N 19-З внесены изменения в Закон N 74-З.

Так, согласно пункту 5 части 1 статьи 8 Закона N 74-З (в редакции от 26.02.2016) на территории Нижегородской области запрещается розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территориально обособленных объектах, расположенных в нежилых помещениях многоквартирных домов или во встроенно-пристроенных помещениях к многоквартирным домам, входы для покупателей в которые расположены со стороны подъездов этих многоквартирных домов.

При рассмотрении дела N 1635-ФАС52-10/16 антимонопольный орган посчитал, что данное ограничение распространяется, в том числе, и на лиц, имеющих лицензию на розничную продажу алкогольной продукции на объектах, относящихся к указанным; преимущество получают хозяйствующие субъекты, осуществляющие реализацию алкогольной продукции в нежилых помещениях многоквартирных домов, входы для покупателей в которые расположены не со стороны подъездов этих многоквартирных домов; указанные изменения ограничивают круг хозяйствующих субъектов, работающих на рынке розничной реализации алкогольной продукции.

Антимонопольный орган указал, что несмотря на то, что Собрание обладает правами по регулированию вопроса в сфере реализации алкогольной продукции, механизм их реализации противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

В статье 16 Федерального закона N 171-ФЗ закреплены права организаций и индивидуальных предпринимателей в области розничной продажи алкогольной продукции (пункт 1), перечисляются места, в которых не допускается розничная продажа, а также установлен перечень документов, необходимых для такой продажи (пункт 2), установлены запреты в потреблении (распитии) алкогольной продукции (пункт 3), предусматриваются ограничения розничной продажи алкогольной продукции по времени, требования к субъектам такой торговли (пункт 6), свидетельствует о том, что федеральный законодатель к розничной торговле алкогольной продукции предъявляет особые требования, предоставляя широкие полномочия в этой сфере органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5).

Такое правовое регулирование определяется, в том числе, и Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 2128-р (далее - Концепция), которая направлена на снижение объемов потребления населением алкогольной продукции, в том числе слабоалкогольных напитков, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, предусматривает в качестве принципа государственного регулирования в названной сфере обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а также определяет снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени как одну из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.

Именно после принятия Концепции статья 16 Федерального закона N 171-ФЗ, в которой предусматривалось право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения только времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, Федеральным законом от 18.07.2011 N 218-ФЗ изложена в редакции, закрепляющей более широкие полномочия субъектов Российской Федерации.

Анализ второго абзаца пункта 5 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ о праве субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции и третьего абзаца этого же пункта, предусматривающего полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать любые дополнительные, то есть не предусмотренные статьей 16 Федерального закона N 171-ФЗ, ограничения времени, условий и мест розничной торговли, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, следовательно, и в таких местах, как нежилые помещения многоквартирных домов, а также встроенные, пристроенные и встроенно-пристроенные помещения многоквартирных домов, поскольку федеральный законодатель по названным вопросам (в отличие от требований к уставному капиталу) никаких ограничений для субъекта Российской Федерации не предусмотрел.

Проанализировав указанные нормы права, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что, поскольку Федеральный закон N 171-ФЗ предоставляет субъектам Российской Федерации право ограничивать свободу продажи алкоголя как по времени, так и по месту его реализации, предусмотренные в пункте 5 части 1 статьи 8 Закона N 74-З (в редакции от 26.02.2016) дополнительные ограничения мест розничной продажи алкогольной продукции касаются той сферы общественных отношений, в которых федеральный законодатель допускает введение органами власти субъекта Российской Федерации дополнительных ограничений и запретов, в том числе безусловные ограничения.

В связи с этим отсутствуют основания для вывода о несоразмерности объемов и границ оспариваемых ограничений.

Как верно указал апелляционный суд, падение объема розничной продажи алкогольной продукции в результате действия норм Закона N 19-З области свидетельствует о целесообразности введенных ограничений.

Согласно сведениям, предоставленным ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Нижегородской области", на территории Нижегородской области количество алкогольных отравлений снизилось на 25,8 процента, из них количество отравлений с летальным исходом - на 4,8 процента.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что наличие дополнительных ограничений к условиям розничной продажи алкогольной продукции способствует снижению алкоголизации населения и правонарушений лицами, злоупотребляющими спиртными напитками.

Таким образом, принятые своевременно нормы Закона N 19-З позволили приблизиться к выполнению положений Концепции, которая предусматривает в качестве принципа государственного регулирования в названной сфере обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а также определяет снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени как одну из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.

На основании Устава Нижегородской области Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Нижегородской области и осуществляет полномочия по законодательному регулированию в соответствии с полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N 184-ФЗ, другими федеральными законами, Уставом и законами Нижегородской области.

При этом полномочия, установленные федеральными законами, осуществляются органами законодательной власти субъектов Российской Федерации путем принятия нормативных правовых актов, и иной механизм их реализации законодателем не предусмотрен.

Наряду с этим вопрос возможного законодательного регулирования в данной сфере не может ставиться в зависимость только от интересов участников алкогольного рынка с учетом соответствующих положений Концепции и правом субъекта Российской Федерации на установление дополнительных ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции ввиду того, что антимонопольным законодательством прямо предусмотрена возможность введения соответствующих исключений.

Как правильно указал суд, установление дополнительных ограничений на момент принятия Закона N 19-З не создало дискриминационных условий хозяйствующим субъектам в сфере торговли и общественного питания, при том, что этим актом не ограничивались права и свободы субъектов предпринимательской деятельности (индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) в выборе места осуществления предпринимательской деятельности, места размещения предприятия общественного питания.

Закон N 19-З был принят в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Нижегородской области в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, во исполнение требований Федерального закона N 171-ФЗ в действующей на тот момент редакции.

Таким образом, Собрание действовало в рамках своей компетенции, принятие им Закона N 19-З в части внесения изменений в Закон N 74-З явилось следствием реализации правомочий, установленных Федеральным законом N 171-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемые решение и предписание Управления противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Собрания, и обоснованно удовлетворил заявленное Собранием требование.

Доводы, приведенные в жалобе, не свидетельствуют о неправильном применении судом норм материального права и направлены на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и сделанных на их основе выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018 по делу N А43-15739/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков