Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 июня 2018 г. N Ф01-2392/18 по делу N А31-11643/2017

Нижний Новгород

28 июня 2018 г.

Дело N А31-11643/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26.06.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.06.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.,

при участии представителей

от заявителя: Киселева И.К. (доверенность от 13.06.2018),

от заинтересованного лица: Камкина А.А. (решение от 28.01.2016 N 5)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Контрольно-расчетной группы Костромского муниципального района

Костромской области

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018,

принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

по делу N А31-11643/2017 Арбитражного суда Костромской области

по заявлению муниципального казенного общеобразовательного учреждения Костромского муниципального района Костромской области "Василевская средняя общеобразовательная школа"

к Контрольно-расчетной группе Костромского муниципального района

Костромской области

о признании недействительным предписания,

третье лицо - директор муниципального казенного общеобразовательного учреждения Костромского муниципального района Костромской области "Василевская средняя общеобразовательная школа" Печурина Галина Николаевна,

и установил:

муниципальное казенное общеобразовательное учреждение Костромского муниципального района Костромской области "Василевская средняя общеобразовательная школа" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области (далее - контролирующий орган) от 03.10.2017 N 54.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен директор муниципального казенного общеобразовательного учреждения Костромского муниципального района Костромской области "Василевская средняя общеобразовательная школа" Печурина Галина Николаевна.

Решением суда от 17.01.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018 решение суда отменено, принят новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Контролирующий орган не согласился с принятым постановлением и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя, суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы материального права, нарушил нормы процессуального права, сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела. Ссылаясь на статьи 71, 199, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 11 части 2 статьи 9, часть 1 статьи 10, часть 1 статьи 12, части 1, 2 статьи 13, часть 1 статьи 14 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), часть 4 статьи 8, часть 2 статьи 9, часть 3 статьи 18, статьи 21, 22, части 1, 3 статьи 98, часть 1 статьи 99, части 1, 2 статьи 103 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), пункты 6, 13 Требований к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 N 554, заявитель жалобы указывает, что аудит в сфере закупок относится к иным полномочиям в сфере внешнего финансового контроля, он может осуществляться в форме экспертно-аналитического и (или) контрольного мероприятия; вывод суда о том, что аудит в сфере закупок не может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, является неверным; в отношении Учреждения проводился аудит в форме контрольного мероприятия; контрольно-счетные органы имеют право на доступ ко всем необходимым документам и информации, а проверяемая сторона (Учреждения) обязана такие документы представить, однако Учреждение свою обязанность не исполнило, хотя запрашиваемая информация у него имелась; права и законные интересы Учреждения выданным предписанием не нарушены.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Учреждение в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы заявителя жалобы.

Законность принятого Вторым арбитражным апелляционным судом постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.08.2017 контролирующий орган в соответствии с планом работы на 2017 год приступил к проведению контрольного мероприятия "Аудит в сфере закупок на 2016-2017 годы" в отношении Учреждения, о чем был уведомлен директор учреждения Печурина Г.Н.

Контролирующий орган установил, что в 2016 году согласно плану-графику закупок, утвержденному директором учреждения 07.12.2016, годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ (по строкам: товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей) утвержден в сумме 673 405 рублей. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ (по строкам: товары, работы или услуга на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей) утвержден в сумме 0,0 рубля.

В 2017 году согласно плану-графику закупок, утвержденному директором Учреждения 06.09.2017, годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ (по строке "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей") утвержден в сумме 381 317 рублей. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ (по строке "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей") утвержден в сумме 247 337 рублей.

В связи с отсутствием обоснований по каждому объекту закупки у контролирующего органа для осуществления возложенных полномочий в сфере аудита закупок возникла необходимость проверки показателей планов-графиков закупок по строкам "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей" и "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей".

В рамках проведения мероприятия Учреждению направлено уведомление от 30.08.2017 N 18 о представлении в срок не позднее 14.09.2017 необходимых для проверки материалов согласно приложению (Перечень запрашиваемых для аудита в сфере закупок Учреждения за 2016-2017 годы).

Учреждению направлено требование от 26.09.2017 N 48 о представлении расшифровки показателей планов-графиков за 2016-2017 годы по указанным строкам.

Однако данное требование Учреждение не выполнило, необходимую информацию для проведения аудита в сфере закупок не представило.

В ответе от 02.10.2017 на запрос контрольно-счетного органа от 26.09.2017 директор Учреждения сослался на отсутствие информации по расшифровке показателей планов-графиков по строкам "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей" и "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей", так как в соответствии с частью 1 статьи 103 Федерального закона N 44-ФЗ в реестр контрактов не включается информация о контрактах, заключенных в соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ, то есть о контрактах, заключенных на сумму до ста тысяч и четырехсот тысяч рублей.

Контролирующий орган направил Учреждению предписание от 03.10.2017 N 54 по исполнению требования от 26.09.2017 N 48. Учреждению предложено в установленный срок - до 06.10.2017 или в течение трех дней со дня получения предписания представить:

1) расшифровки показателей планов-графиков за 2016-2017 годы по строкам: "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей" и "Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей" с указанием наименования поставщика, даты и номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров, суммы закупки, планируемого срока поставки (выполнения работ), планируемого срока начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа определения поставщика;

2) определение и обоснование начальной (максимальной) цены договора на оказание услуг на 2017 год;

3) пояснения о непредставлении планов-графиков за 2017 год.

Учреждение не согласилось с предписанием контролирующего органа и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требования, изложенные в оспоренном предписании, являются законными, и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный суд, руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 2 статьи 265, пунктом 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 34, частью 2 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьей 1, частью 2 статьи 2, частями 2, 4, 8 статьи 3, частью 2 статьи 9, статьей 10, частями 1, 2 статьи 13, частями 1, 4, 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, статьей 98 Федерального закона N 44-ФЗ, пришел к выводу о том, что оспоренное предписание не соответствует действующему законодательству и возлагает на Учреждение не основанную на законе обязанность по предоставлению документов, отменил решение суда первой инстанции, принял новый судебным акт о признании предписания контролирующего органа недействительным.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого постановления.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом N 6-ФЗ (пункт 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ)

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом N 6-ФЗ, Федеральным законом N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федеральным законом N 131-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 6-ФЗ цель данного закона - установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В части 2 статьи 2 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федерального закона N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (части 2, 4, 8 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ).

В части 2 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ установлены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

На основании статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

В части 1 статьи 13 Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль (далее также - проверяемые органы и организации).

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Федерального закона N 6-ФЗ).

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ).

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем (часть 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ).

Из указанных норм следует, что действующее законодательство предусматривает два основания для вынесения предписания контрольным органом: выявление нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также воспрепятствование проведению контрольных мероприятий. В остальных случаях вносится представление.

Следовательно, в предписании, основанном на выявленных нарушениях, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, обязательно следует указывать конкретное допущенное нарушение, а в предписании, основанном на случае воспрепятствования проведению проверки, должны быть указаны конкретные основания его вынесения, то есть обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании проведению проверки.

Принцип ответственности при осуществлении закупки реализуется путем установления различных уровней контроля, виды которого определены в главе 5 Федерального закона N 44-ФЗ (статьи 99 - 104).

Помимо этого в Федеральном законе N 44-ФЗ предусмотрено проведение аудита в сфере закупок.

В статье 98 Федерального закона N 44-ФЗ определено, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

Органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Суд апелляционной инстанции на основании представленных в материалы дела документов установил, что контролирующий орган проводил в отношении Учреждения именно аудит в сфере закупок, и пришел к обоснованному выводу о том, что аудит в сфере закупок относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и не может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, порядок осуществления которого строго регламентирован главой 5 Федерального закона N 44-ФЗ. Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Федерального закона N 44-ФЗ, не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом в процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо мер административного принуждения в отношении аудируемого лица, в том числе выдачу ему обязательного для исполнения предписания. Возможность применения таких мер предусмотрена только в случае проведения контроля в сфере закупок в форме плановых и внеплановых проверок в порядке, предусмотренном главой 5 Федерального закона N 44-ФЗ.

Как видно из предписания от 03.10.2017 N 54 оно вынесено в связи с неисполнением Учреждением требований контролирующего органа от 26.09.2017 N 48 о предоставлении документов.

При этом Учреждение в письме от 02.10.2017 указало на отсутствие у него запрашиваемой информации, в связи с отсутствием законодательно установленной обязанности иметь и предоставлять подобную информацию в силу положений статей 93, 103 Федерального закона N 44-ФЗ.

Ранее, Учреждение на запрос документов от 30.08.2017 давало контролирующему органу аналогичный ответ со ссылкой на статью 93 Федерального закона N 44-ФЗ.

Данные ответы контролирующий орган получил.

Кроме того, оспоренное предписание вопреки требованию части 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ не содержит указания на обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании Учреждением проведению проверки (экспертно-аналитическому мероприятию).

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к обоснованным выводам о том, что утверждение контролирующего органа о наличии у Учреждения обязанности составлять и располагать запрашиваемыми документами является преждевременным, сделанным до окончания проведения аудита. Отсутствие затребованных документов, при том, что Учреждение сообщило о причинах их отсутствия, а также обязанность по ведению таких документов не могут свидетельствовать о воспрепятствовании проведению экспертно-аналитического мероприятия.

В данном случае у контролирующего органа имелась возможность провести и завершить начатое мероприятие по аудиту в отсутствие запрашиваемой у Учреждения информации и в итоговом документе оценить, в том числе, возражения Учреждения по поводу необходимости ведения учета соответствующих сведений, сформулировать выводы о наличии или отсутствии в его действиях (бездействии) нарушений действующего в сфере закупок законодательства, связанных, в том числе, и с неведением или неполным ведением учета соответствующих сведений.

Между сторонами по существу возник спор о наличии у Учреждения обязанности при осуществлении закупки товара, работы, услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей, и при осуществлении закупки товара, работы, услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей, обосновывать в отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта, однако данный спор не может быть разрешен в административном порядке посредством выдачи контрольно-счетным органом в адрес Учреждения обязательного для исполнения предписания о представлении соответствующих сведений, обязанность представления которых является спорной.

Непредставление документов, которые объективно отсутствовали у Учреждения на момент их запрашивания (доказательств обратного контролирующий орган не представил), не может расцениваться как нарушение положений статьи 13 Федерального закона N 6-ФЗ.

Таким образом, Второй арбитражный апелляционный суд правомерно отменил решение суда первой инстанции и признал оспоренное предписание недействительным, как не соответствующее действующему законодательству и возлагающее на Учреждение дополнительные обязанности.

Доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводы суда и, по существу, направлены на переоценку представленных в дело доказательств и установленных судом обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Несогласие заявителя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и с оценкой судом доказательств, а также иное толкование заявителем норм права не является основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Оснований для отмены обжалованного судебного акта с учетом приведенных в кассационной жалобе доводов у суда кассационной инстанции не имеется.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе контролирующего органа не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.04.2018 по делу N А31-11643/2017 Арбитражного суда Костромской области оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков