Целевое использование бюджетных средств и погашение задолженности взаимозачетом (Г.В. Петрова, Н.В. Путило, Т.Е. Мельник, "Право и экономика", N 7, июль 2003 г.)

Целевое использование бюджетных средств и погашение
задолженности взаимозачетом

В финансовой практике расчетов учебного заведения и ОАО по использованию бюджетных средств возникли вопросы по правовым основаниям погашения задолженности поставщикам за коммунальные услуги взаимозачетом.

Необходимо было погасить кредиторскую задолженность прошлых лет в 2000 г. (образовавшуюся у получателей бюджетных средств по состоянию на 1 января 1999 г.) за счет дополнительных доходов федерального бюджета в соответствии с п.61 постановления Правительства РФ от 13 марта 2000 г. N 222 и утвержденного приказом Минфина России от 5 апреля 2000 г. N 34н "Порядка документооборота при погашении кредиторами задолженности получателей средств федерального бюджета, возникшей по состоянию на 1января 1999 г. в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета в процессе его исполнения в 1997-1998 гг.".

Как бюджетным законодательством определяется нецелевое использование бюджетных средств в соответствии со ст.289 БК РФ, какие действия считаются получением средств, направлением, использованием?

Согласно ст.289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

Однако нецелевое использование бюджетных средств как самостоятельный вид ответственности по БК РФ имеет место при наличии нарушения конкретных правовых условий.

Во-первых, поскольку бюджетные средства на конкретные расходы используются исключительно через лицевые счета (п.7 ст.161 БК РФ), то деньги на "нецелевое" использование могут быть направлены только при наличии их на счете. Во-вторых, "нецелевое" использование предполагает нарушение принципа адресности и целевого характера использования бюджетных средств (ст.38 БК РФ) распорядителем или получателем бюджетных средств. В-третьих, чтобы говорить о "нецелевом" использовании бюджетных средств, должно быть реально обеспеченное денежное обязательство согласно ст.226 БК РФ. Однако в данном случае, при взаимозачете, ни одно из этих оснований не возникло (деньги не поступали на лицевой счет учебного заведения, Минобразование России не нарушало адресность средств, не было фактического поступления денежных средств для исполнения денежного обязательства).

Для подтверждения обоснованности позиции учебного заведения в отказе платить в федеральное казначейство суммы "нецелевого" использования бюджетных средств вследствие отсутствия самого факта "нецелевого" использования можно привести и другие доводы.

Бюджетные средства были перечислены Минфином России на лицевой счет Минобразования России в отделение федерального казначейства в г.Москве, откуда деньги были перечислены не на лицевой счет получателей (п.2.7 приказа), а в РАО ЕЭС России. Но в данной ситуации не был оформлен юридическими договорами (сформирован) единый кредитор в лице РАО ЕЭС России как реальный получатель бюджетных средств. Кроме того, не была регламентирована система договорных отношений между РАО ЕЭС России и его дочерними предприятиями в регионах для сосредоточения у дочерних предприятий РАО в регионах дебиторской задолженности других предприятий, в том числе путем заключения договоров уступки права требования поставщиками энергоресурсов дочерним предприятиям РАО ЭЕС России, которые становятся новыми кредиторами в отношении учебного заведения.

Нарушение, якобы допущенное учебным заведением, состоит в том, что взаимозачет проведен в нарушение постановления Правительства РФ от 13 марта 2000 г. N 222 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год", приказа Минфина РФ от 5 апреля 2000 г. N 34н "Об утверждении порядка документооборота при погашении кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета, возникшей по состоянию на 1 января 1999 г. в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета в процессе его исполнения в 1997-1998 гг." без наличия реальной задолженности.

Однако вышеуказанные нормативные акты не регулируют механизм погашения кредиторской задолженности путем проведения взаимозачета.

Согласно п.2.7 приказа Минфина РФ N 34н Управление федерального казначейства по г.Москве производит перечисление средств с лицевых счетов главных распорядителей на счета организаций, которым производится погашение задолженности платежным поручением на перечисление. Пункт 61 постановления Правительства РФ N 222 определяет источники, за счет которых осуществляется погашение кредиторской задолженности. Таким образом, погашение реальной кредиторской задолженности в соответствии с вышеуказанными нормативными актами производится реальными денежными средствами, перечисленными на счета учреждения, а не взаимозачетом.

Реальные денежные средства по платежному поручению из УФК по г.Москве на лицевой счет учебного заведения не поступали, что не оспаривается Контрольно-ревизионным управлением.

Учебное заведение не нарушало п.2.4 приказа Минфина РФ N 34н, т.к. он адресован непосредственно главным распорядителям (т.е. Министерству образования РФ, п.1.3), а не получателям бюджетных средств (учебного заведения) и касается формирования главными распорядителями реестров в размере получаемых бюджетных средств и в размере статей экономической классификации расходов бюджетов.

Приказ Минфина РФ N 34н не регулирует погашение задолженности взаимозачетом, минуя счета получателей бюджетных средств, поэтому вуз не мог нарушить его положения, а наличие реальной задолженности не имеет значения.

Имеется акт взаимозачета между ОАО и учебным заведением, который проведен на основании уведомления Минобразования России о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета в 2000 г. по коду экономической классификации на оплату электроэнергии. Иначе говоря, отсутствует факт нецелевого использования бюджетных средств, т.к. реальные денежные средства на лицевой счет в отделение федерального казначейства не поступали, а вуз их не получал, не направлял и не использовал, а подписал акт взаимозачета.

Считается ли по смыслу ст.289 БК РФ получением бюджетных средств погашение задолженности взаимозачетом (без поступления денег на лицевой счет получателя)?

В соответствии со ст.225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Согласно данной статье расходование бюджетных средств может иметь место после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям БКРФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

По смыслу ст.158 БК РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является Минобразование России имеющее право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, утверждать сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями. Соответственно, учебное заведение не может отвечать за последствия изменения Минобразованием России формы погашения вузом задолженности перед бюджетом путем взаимозачета.

Статья 235 БК РФ закрепляет, что в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств. Однако при этом существенно изменяется и содержание исполнения денежного обязательства, поскольку отношения касаются не только публичных субъектов, учебного заведения и Минобразования России, но и частных субъектов - поставщиков энергии, имеющих право на реальную оплату своих услуг, предоставленных бюджетной организации. Иными словами, взаимозачет по ст.235 БК РФ не может считаться "получением, направлением и использованием денежных средств" по исполнению имущественных (денежных) обязательств вуза перед ОАО.

С позиции ст.309 ГК РФ любые имущественные обязательства должны исполняться надлежащим образом. ОАО не имело подтверждения наличия у него дебиторской задолженности других предприятий региона (нет договоров цессии), которую указанное учебное заведение должно погасить на основании образовавшейся у него кредиторской задолженности перед ОАО.

В данном случае надлежащим исполнением обязательства (получением бюджетных средств) следует считать поступление денег на лицевой счет вуза.

Это также вытекает из того, что "встречное исполнение имущественных обязательств", определенное в ст.328 ГК РФ, не может идентифицироваться с "бюджетным взаимозачетом" по ст.235 БК РФ. В данных отношениях по оплате услуг участвуют как хозяйствующие субъекты (предприятия-поставщики), так и бюджетораспорядители и бюджетополучатели. Но частный и публичный субъект имеют разные основания возникновения, исполнения и изменения условий исполнения денежных обязательств.

Таким образом, поскольку деньги на счет вуза не были перечислены, то погашение задолженности взаимозачетом нельзя считать получением вузом денежных средств для целевой оплаты коммунальных услуг и топливно-энергетических ресурсов конкретным хозяйствующим субъектам.

Следовательно, по смыслу ст.289 БК РФ взаимозачет (без поступления денег на лицевой счет получателя) не является получением бюджетных средств для погашения задолженности. Соответственно, не может применяться ответственность за нарушение бюджетного законодательства, предусмотренная ст.289 БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств.

Считается ли направлением и использованием бюджетных средств погашение задолженности учреждения взаимозачетом?

По статье 222 БК РФ бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

В письме Минфина РФ от 16 декабря 2002 г. N 03-01-01/18-469 указывается, что в соответствии со ст.250 Бюджетного кодекса РФ получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета.

Финансово-правовые отношения по получению, направлению, использованию бюджетных средств сходны, с точки зрения их имущественного содержания, с гражданско-правовыми отношениями владения, пользования, распоряжения имуществом с той разницей, что бюджетные средства направляются в рамках бюджетного устройства и процесса, а денежные средства на оплату договорных коммунальных услуг перечисляются на счета юридических лиц в рамках имущественного оборота. При этом следует иметь в виду, что правовой режим собственности (государственной и частной) является единым и регулируется ГК РФ.

ГК РФ различает правовой режим взаимозачетов ("встречное исполнение обязательств" по ст.328) как обязательственных отношений, и правовой режим права государственной собственности (ст.214) как отношений собственности. Согласно п.4 ст.214 ГК РФ государственное имущество, закрепленное за государственным учреждением, находится в его владении, пользовании и распоряжении в соответствии со ст.294, 296 ГК РФ.

Взаимозачет не является отношением собственности, а относится к отношениям по взаимному исполнению обязательств. Поскольку взаимозачет не "порождает" перечисление денег на конкретный счет юридического лица, то он и не "порождает" появление конкретных денежных средств (имущества) для направления и использования их по погашению задолженности бюджетного учреждения .

На основании вышеизложенного можно сказать, что взаимозачет не является "направлением и использованием бюджетных средств" для погашения задолженности учреждения.

Каким является соотношение п.3 ст.120 ГК РФ и соответственно ст.42 Закона РФ "Об образовании" о самостоятельном определении направления их на конкретные цели (ст.38, 158, 159 БК РФ)? Существует ли конкуренция норм или имеется приоритет одних норм перед другими?

В соответствии с п.1 ст.120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами (п.3 ст.120 ГК РФ). Особенности образовательных учреждений закреплены в Законе РФ "Об образовании". При этом по своему правовому статусу образовательные учреждения отличаются друг от друга в зависимости от того, к какому типу образовательных учреждений они относятся и кто является их учредителем. В частности, в ст.42 Закона РФ "Об образовании" закреплены особенности экономики государственных образовательных учреждений, реализующих программы среднего и высшего профессионального образования. В соответствии с п.5 данной статьи государственные образовательные учреждения самостоятельно определяют направления и порядок расходования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений.

В то же самое время БК РФ исходит из принципа адресности и целевого характера бюджетных средств. Данный принцип предполагает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (ст.38 БК РФ).

Государственные образовательные учреждения являются бюджетными учреждениями. Под бюджетными учреждениями БК РФ понимает организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Сметы подлежат утверждению главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств, которые одновременно осуществляют контроль за их целевым использованием в соответствии с утвержденной сметой (ст.158, 159 БК РФ). Приведенные нормы БК РФ свидетельствуют об ограничении прав государственных образовательных учреждений в определении направления и порядка расходования бюджетных средств.

Положение о самостоятельном определении направления и порядка расходования бюджетных средств государственными образовательными учреждениями касается вопроса об исполнении бюджета. Согласно п.1 ст.1 БК РФ данные отношения относятся к бюджетным правоотношениям. В правовом регулировании бюджетных правоотношений приоритет принадлежит БК РФ. В соответствии со ст.2 БК РФ нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В случае противоречия между БК РФ и соответствующими нормативными правовыми актами применяется Бюджетный кодекс. Таким образом, конкуренция между нормами БК РФ и других законодательных актов в такой ситуации практически исключена, поскольку закреплено правило, позволяющее разграничить акты, регулирующие бюджетные правоотношения, по их юридической силе. Исходя из этого правила приоритет должен быть отдан нормам, закрепленным в БК РФ.

Следует также отметить, что выяснение места нормы, содержащейся в п.5 ст.42 Закона РФ "Об образовании", в механизме правового регулирования деятельности государственных образовательных учреждений, реализующих программы среднего и высшего профессионального образования, требует системного толкования. В литературе высказано мнение, что данное положение направлено на реализацию принципа автономности образовательных учреждений. Одновременно подчеркивается, что их самостоятельность ограничена рамками закона. В частности, образовательные учреждения должны обеспечивать требования, содержащиеся в ст.42 Закона РФ "Об образовании".

Системный подход к толкованию указанной нормы свидетельствует об ограничении свободы государственных образовательных учреждений в определении направлений и порядка использования бюджетных средств. В частности, в той же ст.42 Закона РФ "Об образовании" сказано, что образовательные учреждения обязаны за счет бюджетных средств обеспечить получение на конкурсной основе бесплатного среднего и высшего профессионального образования в пределах федерального государственного образовательного стандарта в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение. В пределах имеющихся бюджетных и внебюджетных средств образовательные учреждения самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по социальной поддержке студентов, в том числе устанавливают в зависимости от социального положения и академических успехов конкретных студентов социальные пособия (стипендии), другие пособия и льготы, в том числе по оплате питания, проезда к месту постоянного проживания и расходов на приобретение учебных принадлежностей, на оздоровительные мероприятия, а также устанавливают порядок и размеры оплаты за проживание в общежитиях, за предоставляемые коммунальные, бытовые и другие услуги, непосредственно не связанные с образовательным процессом. Из федерального бюджета выделяются средства на содержание общежитий и других объектов социально-культурной сферы системы среднего профессионального и высшего профессионального образования, а также на реализацию мер по социальной защите студентов, при этом на каждого студента образовательного учреждения среднего профессионального или высшего профессионального образования, обучающегося за счет средств федерального бюджета, для реализации указанных мер ежемесячно выделяются бюджетные ассигнования в размере соответственно полутора и двух минимальных размеров оплаты труда (п.4 ст.42 Закона РФ "Об образовании"). Тем самым в Законе РФ "Об образовании" находит отражение принцип целевого использования бюджетных средств, и законодатель определяет направления их использования.

Таким образом, учитывая структуру бюджетного законодательства и особое место в ней БК РФ, следует признать приоритет норм указанного Кодекса по отношению к иным актам, регулирующим бюджетные правоотношения. Кроме того, правило о самостоятельном определении направления и порядка расходования бюджетных средств государственными образовательными учреждениями не может применяться в отрыве от остальных норм Закона РФ "Об образовании", которые ограничивают самостоятельность образовательных учреждений в данном отношении.

Рассмотренная проблема является лишь частным случаем многочисленных коллизий в российском законодательстве. Вызваны они не только субъективными причинами, но и отсутствием общего закона о нормативных правовых актах, в котором была бы установлена четкая иерархия актов, исключающая саму постановку вопроса о том, могут ли акты одной и той же юридической силы иметь приоритетное значение по отношению друг к другу. Однако в сложившейся ситуации наиболее приемлемым вариантом разрешения вопросов, связанных с коллизией правовых норм, является внесение соответствующих изменений в законодательство, а также (в случаях, когда это возможно) решение судебных инстанций.

Согласно ст.151 БК РФ бюджетное учреждение использует бюджетные средства согласно смете расходов и доходов, но самостоятельно в расходовании средств за счет внебюджетных источников.

Попытки иногда говорить о конкуренции норм законодательства об образовании, гражданского и бюджетного законодательства свидетельствуют о непонимании норм этих отраслей как взаимосвязанных публичными, так и частными отношениями. В БК РФ много норм имущественного характера, ГК РФ включает административно-правовые нормы. Нет конкуренции норм, есть недоработки в БК РФ, касающиеся неурегулированности имущественной природы бюджетного финансирования с вытекающими из этого гражданско-правовыми последствиями.

Г.В. Петрова,

заведующая отделом финансового законодательства ИЗиСП, кандидат

юридических наук, специалист по финансовому праву

и налоговому регулированию

Н.В. Путило,

зав. отделом социально-культурного законодательства и социологии

права Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических

наук, специалист по проблемам теории права и государства,

правового регулирования отношений в сфере

здравоохранения и образования, социальной

политики государства

Т.Е. Мельник,

младший научный сотрудник отдела социально-культурного

законодательства и социологии права ИЗиСП

при Правительстве РФ

"Право и экономика", N 7, июль 2003 г.