Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 сентября 2018 г. N Ф01-3508/18 по делу N А43-27765/2017

Нижний Новгород

05 сентября 2018 г.

Дело N А43-27765/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 30.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.09.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Тимченко И.Н. (доверенность 27.01.2017 N 7673),

от заинтересованного лица: Носова А.Ю. (доверенность от 09.01.2018N 31),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания

"РусГидро"

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.12.2017,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018,

принятое судьями Захаровой Т.А., Кириловой Е.А., Рубис Е.А.,

по делу N А43-27765/2017

по заявлению публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая

компания "РусГидро" (ИНН: 2460066195, ОГРН: 1042401810494)

о признании частично недействительным предписания Главного управления

Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области

и установил:

публичное акционерное общество "Федеральная гидрогенерирующая компания "РусГидро" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - Управление) от 14.06.2017 N 21 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 6 и 7.

Решением суда от 25.12.2017в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 решение суда оставлено без изменения.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы, ссылаясь на статью 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 26.06.2012 N 358 (далее - Административный регламент), просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленное требование. Оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку не содержит ссылок на конкретные нормы, которые нарушены, и способы устранения нарушений.

Управление в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, с 12 по 31.05.2017 Управление провело в отношении Общества плановую выездную проверку на предмет соблюдения требований в области гражданской обороны.

В ходе проверки установлено, что Общество нарушило Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ), Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденное приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.11.2008 N 687 (далее - Положение N 687), приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 16.02.2012 N 70-дсп "О порядке разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения" (далее - Порядок), Положение о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение N 804), Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденные приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 N 583 (далее - Правила N 583).

В нарушение указанных норм Обществом не выполнена обязанность по осуществлению планирования мероприятий по гражданской обороне (план основный мероприятий гражданской обороны филиала на 2017 год не содержит полного объема основных мероприятий, которые требуется провести в филиале в целях подготовки к ведению гражданской обороны в соответствии с положением о подготовке к ведению гражданской обороны); допущено нарушение по планированию мероприятий по гражданской обороне (в филиале разработан план основных мероприятий гражданской обороны, которым установлены соответствующие временные показатели выполнения первоочередных мероприятий гражданской обороны, при этом в различных разделах плана временные показатели противоречат друг другу и требованиям действующего законодательства; в филиале разработан план основных мероприятий гражданской обороны, которым установлен порядок и объем выполнения мероприятий гражданской обороны, однако в плане не приведен исчерпывающий перечень требуемых для филиала мероприятий, а также не указан объем их проведения); филиал эксплуатирует гидротехническое сооружение чрезвычайно высокой опасности и не выполнил основное мероприятие гражданской обороны по борьбе с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов (не создано противопожарное формирование, не спланированы его действия и не организовано его взаимодействие с другими видами пожарной охраны; при эксплуатации убежища нарушены противопожарные правила по его содержанию (для внутренней отделки помещений применен горючего материала - пол застелен окрашенными деревянными досками); для обслуживания убежища в мирное время в эксплуатирующем его филиале создано звено по обслуживанию убежища в виде нештатного формирования по выполнению мероприятий гражданской обороны, состоящее из 4 человек, что не соответствует требованиям приложения N 1 Правил N 583 (на убежище вместимостью 150 человек требуется звено из 10 человек). Результаты проверки зафиксированы в акте от 31.05.2017 N 12.

По итогам проверки Обществу выдано предписание от 14.06.2017 N 21, обязывающее в срок до 01.05.2018 устранить выявленные нарушения.

Общество частично не согласилось с предписанием и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь положениями Закона N 28-ФЗ, Положений N 687 и 804, Порядка, Правил N 583, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), суд первой инстанции и апелляционный суд пришли к выводам о законности предписания, его исполнимости и отказали в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Суды установили, и заявитель жалобы не оспаривает, что предписание выдано Управлением в пределах предоставленных ему законодательством полномочий.

Закон N 28-ФЗ определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют подготовку своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в Российской Федерации, а также основные мероприятия по гражданской обороне определены в Положении N 804.

В соответствии с пунктом 2 Положения N 804 подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Ведение гражданской обороны заключается в выполнении мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Мероприятия по гражданской обороне в Российской Федерации организуются и проводятся на всей территории страны на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и в организациях в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также данным положением.

В пункте 3 Положения N 804 предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне.

В силу пункта 5 Положения N 804 ведение гражданской обороны осуществляется в Российской Федерации - на основе Плана гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации; в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях - на основе соответствующих планов гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; в федеральных органах исполнительной власти и организациях - на основе соответствующих планов гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны) определяют объем, организацию, порядок обеспечения, способы и сроки выполнения мероприятий по гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) определяется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В соответствии с пунктом 10 Положения N 804 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с предоставлением населению средств индивидуальной и коллективной защиты, являются строительство, поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание защитных сооружений гражданской обороны и их технических систем; приспособление в мирное время и при приведении гражданской обороны в готовность к ее ведению и в ходе ее ведения в военное время заглубленных помещений и других сооружений подземного пространства для укрытия населения; подготовка в мирное время и строительство при приведении гражданской обороны в готовность к ее ведению и в ходе ее ведения в военное время быстровозводимых защитных сооружений гражданской обороны с упрощенным внутренним оборудованием и укрытий простейшего типа; обеспечение укрытия населения в защитных сооружениях гражданской обороны; накопление, хранение, освежение и использование по предназначению средств индивидуальной защиты населения; обеспечение выдачи населению средств индивидуальной защиты и предоставления средств коллективной защиты в установленные сроки; приспособление в мирное время метрополитенов для укрытия населения с учетом опасностей мирного и военного времени, наличия защитных сооружений гражданской обороны и планируемых мероприятий по гражданской обороне и защите населения.

Согласно пункту 14 Положения N 804 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с борьбой с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, являются создание необходимых противопожарных сил, их оснащение материально-техническими средствами и подготовка в области гражданской обороны; тушение пожаров в районах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в военное время; тушение пожаров на объектах, отнесенных в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, в военное время.

Положение N 687 определяет организацию и основные направления подготовки к ведению и ведения гражданской обороны, а также основные мероприятия по гражданской обороне в муниципальных образованиях и организациях.

На основании пункта 2 Положения N 687 мероприятия по гражданской обороне организуются в муниципальных образованиях (организациях) в рамках подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в муниципальных образованиях (организациях).

В силу пункта 3 Положения N 687 подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и осуществляется на основании годовых планов, предусматривающих основные мероприятия по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - план основных мероприятий) муниципального образования (организации).

В пункте 5 Положения N 687 установлено, что подготовка к ведению гражданской обороны на муниципальном уровне и в организациях определяется положением об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании (организации) и заключается в планировании мероприятий по защите населения (работников), материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (организации) от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Ведение гражданской обороны на муниципальном уровне осуществляется на основе планов гражданской обороны и защиты населения муниципальных образований, а в организациях на основе планов гражданской обороны организаций и заключается в выполнении мероприятий по защите населения (работников), материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (организации) от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На основании пункта 6 Положения N 687 планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны) определяют объем, организацию, порядок обеспечения, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 16 Положения N 687 организации в целях решения задач в области гражданской обороны, помимо прочего, планируют и осуществляют следующие основные мероприятия: - по предоставлению населению средств индивидуальной и коллективной защиты: поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание защитных сооружений гражданской обороны, находящихся в ведении организаций; разработка планов наращивания инженерной защиты организаций, продолжающих и переносящих в безопасные районы производственную деятельность в военное время; строительство защитных сооружений гражданской обороны для работников организаций в соответствии с Порядком создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны"; накопление, хранение, освежение и использование по предназначению средств индивидуальной защиты для обеспечения ими работников организаций; разработка планов выдачи и распределения средств индивидуальной защиты работникам организаций в установленные сроки. - по борьбе с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов: создание организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности, а также организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенными в установленном порядке к категориям по гражданской обороне противопожарных формирований, планирование их действий и организация взаимодействия с другими видами пожарной охраны.

В силу пункта 1.4 Правил N 583 для обслуживания защитного сооружения гражданской обороны в мирное время в организациях, эксплуатирующих эти сооружения, создаются звенья по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны. Для поддержания защитного сооружения гражданской обороны в готовности к использованию по предназначению в период пребывания в них укрываемых создаются группы (звенья) по обслуживанию сооружений из расчета одна группа (звено) на каждый объект гражданской обороны в зависимости от их вместимости. Схемы организации группы (звена) по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны приведены в приложении N 1.

Согласно пункту 3.5.3 Правил N 583 запрещается применение горючих строительных материалов для внутренней отделки помещений.

Из статей 17 и 18 Закона N 294-ФЗ следует, что органы государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований действующего законодательства, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

Как видно из материалов дела и установили суды, в декабре 2016 года руководитель филиала Общества утвердил План основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - План). Указанный План на 2017 год содержал неполный объем основных мероприятий, которые необходимо проводить в филиале в целях подготовки к ведению гражданской обороны в соответствии с Положением N 583. Соответствующие временные показатели выполнения первоочередных мероприятий гражданской обороны в различных разделах Плана противоречат друг другу и требованиям действующего законодательства, не приведен исчерпывающий перечень требуемых для филиала мероприятий и не указан объем их проведения.

Суды также установили, что Общество эксплуатирует гидротехническое сооружение чрезвычайно высокой опасности и не выполнило основное мероприятие гражданской обороны по борьбе с пожарами, возникшими при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов (не создано противопожарное формирование, не спланированы его действия и не организовано его взаимодействие с другими видами пожарной охраны).

При эксплуатации убежища Общество нарушило противопожарные правила по его содержанию (для внутренней отделки помещений применен горючего материала - пол застелен окрашенными деревянными досками). Для обслуживания убежища в мирное время в филиале создано звено, состоящее из 4 человек, что не соответствует требованиям приложения N 1 Правил N 583 (на убежище вместимостью 150 человек требуется звено из 10 человек). Факт обнаруженных нарушений подтвержден представленными в дело доказательствами.

На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о наличии у Управления оснований для выдачи предписания.

Оценив материалы дела, суды установили, что предписание по форме и содержанию соответствует требованиям действующего законодательства, выдано надлежащему субъекту, направлено на устранение допущенного нарушения, является исполнимым способом, не противоречащим положениям действующего законодательства.

С учетом изложенного суды правомерно отказали Обществу в удовлетворении заявленного требования. Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования и оценки судов и получили соответствующую оценку. Эти доводы не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.12.2017 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 по делу N А43-27765/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания "РусГидро" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова