Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 сентября 2018 г. N Ф01-4170/18 по делу N А79-13822/2017

г. Нижний Новгород

28 сентября 2018 г.

Дело N А79-13822/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26.09.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.09.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 17.04.2018, принятое судьей Каргиной Н.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018, принятое судьями Захаровой Т.А., Белышковой М.Б., Гущиной А.М., по делу N А79-13822/2017

по заявлению Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 14.09.2017 N 05-04/6901

и установил:

Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 14.09.2017 года N 05-04/6901.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Росприроднадзора по Чувашской Республике.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии решением от 17.04.2018, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018, удовлетворил заявленное требование.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, оспариваемые судебные акты нарушают единообразие судебной практики; суды не исследовали все имеющиеся в деле доказательства и доводы Управления; не учли, что сценарий "Перспективный 2017" предполагает закрытие существующих объектов размещения твердых коммунальных отходов и их дальнейшую рекультивацию с момента выбора регионального оператора, что, в свою очередь, приведет к ограничению конкуренции. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Министерство в отзыве возразило против доводов Управления, сославшись на законность обжалованных решения и постановления суда.

Стороны, надлежащим образом извещенные о дате и месте рассмотрения жалобы, явку представителей не обеспечили.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, антимонопольный орган запросил у Министерства следующие документы и информацию: заверенную копию территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами в Чувашской Республике; информацию о вынесенной схеме (о проведении публичных слушаний с указанием источника опубликования, протокол слушаний и прочее); полный пакет документов, на основании которых утверждена схема.

По итогам рассмотрения информации Управление установило наличие в действиях Министерства признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), выразившихся в утверждении территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Чувашской Республики (приказ Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики от 22.09.2016 N 1036), содержащей признаки ограничения конкуренции в виде утверждения единственной зоны утилизации по обращению с отходами на территории Чувашской Республики.

На основании статьи 39.1 Закона о конкуренции антимонопольный орган выдал Министерству предупреждение от 14.09.2017 N 05-04/6901 о необходимости в срок до 16.11.2017 прекратить выявленные признаки нарушения путем внесения изменений в территориальную схему обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами на территории Чувашской Республики, в соответствии с требованиями Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и постановления Правительства Российской Федерации от 16.03.2016 N 197 "Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами", увеличив количество зон утилизации по обращению с отходами на территории Чувашской Республики.

Не согласившись с предупреждением, Министерство обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Руководствуясь статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Закона о защите конкуренции и Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156), Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал законность оспариваемого ненормативного акта, и удовлетворил заявление Министерства.

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения(часть 4).

Согласно правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), поэтому судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Как следует из оспариваемого предупреждения, антимонопольный орган усмотрел признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в утверждении Министерством территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Чувашской Республики, в которой определена единственная зона утилизации по обращению с отходами на территории Чувашской Республики, что имеет прямое влияние на состояние конкуренции на данном товарном рынке.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья регулируются Законом N 89-ФЗ.

Статьей 24.6 Закона N 89-ФЗ (в новой редакции, действующей на момент рассмотрения дела) предусмотрено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами (часть 1).

Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (пункт 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).

Утвержденной Министерством территориальной схемой установлено три варианта обращения с отходами с возможностью внесения изменений в каждый из них: "Текущий", "Альтернативный с 2017 года" и "Перспективный с 2017 года".

Вариант сценария "Перспективный с 2017 года" предполагает наличие и функционирование девяти мусороперегрузочных станций, расположенных в городе Чебоксары, Цивильском районе, Моргаушском районе, Канашском районе, Вурнарском районе, городе Шумерля, городе Алатырь, Батыревском районе и Козловском районе. При этом потоки от всех мусороперегрузочных станций направляются в мусоросортировочный комплекс в городе Новочебоксарске (МПС города Чебоксары с элементами сортировки) с дальнейшим размещением отходов на межмуниципалном полигоне твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) в городе Новочебоксарске. Одновременно данный сценарий предполагает закрытие существующих объектов размещения ТКО и их дальнейшую рекультивацию по окончании срока их эксплуатации.

Реализация перспективного сценария с 2017 года позволит организовать систему утилизации отходов, в состав которых входят полезные компоненты, поэтому данный сценарий определен основным перспективным и рассматривается в данном проекте подробно по каждой зоне.

Выбор направления потоков ТКО в перспективном сценарии с 2017 от сельских поселений обусловлен возможностью попутного охвата других соседних сельских поселений по пути транспортирования ТКО к мусороперегрузочной станции, а также расстоянием до МПС. Также учтено предпочтительное взаимодействие по транспортированию ТКО сельских поселений одного района.

Таким образом, "Перспективный с 2017 года" сценарий территориальной схемы обращения с отходами предполагает организовать систему утилизации отходов, в состав которых входят полезные компоненты, и дальнейшее их размещение на межмуниципальном полигоне ТКО в городе Новочебоксарске.

То обстоятельство, что территориальная схема обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами в Чувашской Республике, предполагает закрытие существующих объектов размещения ТКО и их дальнейшую рекультивацию, направлено на поэтапный вывод из эксплуатации объектов размещения отходов, которые перестают отвечать санитарно-экологическим требованиям, по мере достижения пределов своего заполнения.

Кроме того, возможность внесения корректировок в территориальную схему с 01.01.2017 предусмотрена законодательством (пункт 4 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ), соответственно, это может повлечь в дальнейшем как уменьшение объектов размещения отходов, так и увеличение таких объектов в соответствии с экологическими, технологическими требованиями.

Суды установили, что в настоящее время ни один из действующих объектов размещения отходов не закрыт, их закрытие Министерством не планируется и возможно только в случае их несоответствия требованиям законодательства.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства с учетом названной статьи, суды пришли к правомерному выводу о том, что со стороны Министерства отсутствуют признаки нарушения Закона о защите конкуренции, что свидетельствует об отсутствии основания для выдачи ему оспариваемого предупреждения.

Ссылка заявителя жалобы на то, что в обжалуемых судебных актах не отражены все имеющиеся в деле доказательства и доводы Управления, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки. Другой подход заявителя к интерпретации применимых в настоящем деле нормативных положений не свидетельствует об ошибочном толковании и применении судами двух инстанций норм права, не подтверждает существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не является достаточным основанием для отмены принятых судебных актов.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом не рассматривался ввиду того, что Управление освобождено от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 17.04.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А79-13822/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова