Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 января 2019 г. N Ф01-6879/18 по делу N А17-2266/2018

Нижний Новгород

29 января 2019 г.

Дело N А17-2266/2018

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: Фомина Н.К. (доверенность от 26.12.2018),

от акционерного общества "Ивановское производственное объединение автовокзалов и пассажирских автостанций": Дорофеевой С.В. (доверенность от 02.09.2016),

Петровой Е.Ю. (доверенность от 10.05.2018),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 29.06.2018,

принятое судьей Герасимовым В.Д., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.10.2018,

принятое судьями Кононовым П.И., Минаевой Е.В., Черных Л.И.,

по делу N А17-2266/2018

по заявлению Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН: 1176234016133; ИНН: 6234171098)

к акционерному обществу "Ивановское производственное объединение автовокзалов и пассажирских автостанций" (ОГРН: 1083702002702; ИНН: 3702547008)

об обязании вынести решение

и по заявлению акционерного общества "Ивановское производственное объединение автовокзалов и пассажирских автостанций"

к Восточному межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным ненормативного правового акта

и установил:

Восточное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - надзорный орган, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к акционерному обществу "Ивановское производственное объединение автовокзалов и пассажирских автостанций" (далее - АО "Ивановское ПОА и ПА", Общество) о вынесении решения об исключении из реестра остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок автостанции "город Шуя", расположенной по адресу: город Шуя, площадь Вокзальная, дом 6, внесенной в реестр за N 37058.

АО "Ивановское ПОА и ПА" обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления от 22.01.2018.

Определением суда первой инстанции от 28.05.2018 рассмотрение названных дел объединено в одно производство в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, делу присвоен номер А17-2266/2018.

Решением суда первой инстанции от 29.06.2018 в удовлетворении заявления надзорному органу отказано; заявление АО "Ивановское ПОА и ПА" судом удовлетворено, оспариваемое Обществом предписание признано недействительным.

Постановлением апелляционного суда от 24.10.2018 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на нормы Федеральных законов от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Федеральный закон N 259-ФЗ), от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), заявитель считает, что выдача предписания по итогам проведения планового рейдового осмотра автостанции является мерой пресечения выявленных нарушений обязательных требований и основана на нормах действующего законодательства. По его мнению, вывод судов о незаконности предписания от 22.02.2018 является неверным.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве и его представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 4 статьи 32 Федерального закона N 220-ФЗ на официальном сайте Минтранса РФ (http://www.mintrans.ru) размещен реестр остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок. В реестре имеется запись о включении в него 13.03.2017 остановочного пункта расположенного по адресу: город Шуя, площадь Вокзальная, дом 6, в статусе автостанции.

На основании распоряжения N 5 от 17.01.2018 Управлением проведен плановый (рейдовый) осмотр названной автостанции (номер в реестре 57058), эксплуатацию которой осуществляет АО "Ивановское ПОА и ПА".

В результате осмотра должностным лицом надзорного органа установлено, что при оказании услуг на автостанции не соблюдаются требования Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112 (далее - Правила N 112) и Минимальных требований к оборудованию автовокзалов и автостанций, утвержденных Приказом Минтранса России от 29.12.2015 N 387 (далее - Минимальные требования N 387), о чем составлен акт планового (рейдового) осмотра от 18.01.2018.

По итогам осмотра Управлением в адрес АО "Ивановское ПОА и ПА" выдано предписание от 22.01.2018, обязывающее Общество в срок до 01.03.2018 провести следующие мероприятия по устранению нарушений обязательных требований:

1) обеспечить наличие на фасадной стороне основного здания автостанции информации, установленной пунктом 23 Правил N 112;

2) разместить в основном здании автостанции общее расписание маршрутов регулярных перевозок, соответствующее требованиям пункта 26 Правил N 112;

3) в соответствии с абзацем "в" пункта 24 Правил N 112 разместить Правила пользования услугами автостанции в удобном для пассажиров месте, установленном пунктом 25 Правил N 112;

4) в здании автостанции разместить схему маршрутов, соответствующую требованиям пункта 27 Правил N 112;

5) обеспечить реализацию билетов кассами автостанции с указанием в билетах всех обязательных реквизитов установленных приложением N 1 к Правилам N 112;

6) в целях реализации требований пунктов 3 и 4 Минимальных требований N 387 обеспечить свободный доступ пассажиров в туалеты, а также в здании автостанции разместить информацию (указатели) о данных местах общего пользования (туалетах) в соответствии с пунктом 28 Правил N 112;

7) обеспечить использование здания (площадь Вокзальная, дом 6) в заявленном статусе остановочного пункта - автостанции. Для чего, в соответствии с пунктами 7 - 10 Минимальных требований N 387 на территории автостанции обеспечить наличие и функционирование перронов (площадок) для посадки высадки) пассажиров, то есть исключить случаи посадки (высадки) пассажиров следующих по маршрутам, включенным в расписание данное автостанции, вне ее территории;

8) во исполнении требований пункта 11 Минимальных требований N 387 обеспечить наличие на территории автостанции технических средств организации дорожного движения транспортных средств.

В период с 02.03.2018 по 20.03.2018 на основании распоряжения от 26.02.2018 N ВН-ТК/53 Управлением в отношении АО "Ивановское ПОА и ПА" проведена внеплановая выездная проверка исполнения ранее выданного предписания от 22.01.2018.

По результатам указанной проверки надзорным органом выявлено невыполнение указанного предписания в установленный срок, о чем составлен акт проверки от 20.03.2018 N 369.

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения Управления в соответствии с частью 6 статьи 32 Федерального закона N 220-ФЗ в арбитражный суд с заявлением об исключении сведений об автостанции город Шуя, площадь Вокзальная, дом 6, из реестра остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

АО "Ивановское ПОА и ПА", полагая, что выданное Управлением предписание от 22.01.2018 не соответствовало положениям действующего законодательства и нарушало его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Руководствуясь статьями 31, 32 Федерального закона N 220-ФЗ, статьями 13.2, 17, 21 Федерального закона N 294-ФЗ, Правилами N 112, Минимальными требованиями N 387, суд первой инстанции признал незаконным оспариваемое предписание, а также отказал Управлению в удовлетворении требования к АО "Ивановское ПОА и ПА". При этом суд исходил из отсутствия у надзорного органа полномочий по выдаче предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров. При этом суд указал, что незаконное предписание надзорного органа не может порождать правовых последствий в виде предъявления к АО "Ивановское ПОА и ПА" соответствующих требований в связи с его неисполнением.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок и основания проведения проверки юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), установлены в Федеральном законе N 294-ФЗ.

В части 3.1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов государственного контроля (надзора) федеральный государственный транспортный надзор не приведен.

Государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) плановые (рейдовые) осмотры, обследования проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления (пункт 1).

В случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (пункт 2 статьи 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, обнаруженные в ходе планового (рейдового) мероприятия нарушения согласно части 2 статьи 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ могли являться поводом для назначения внеплановой проверки.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Суды обоснованно посчитали, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Иных случаев выдачи предписаний, то есть по результатам проведения не проверки, а других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3, Федеральный закон N 294-ФЗ не предусматривает.

Вместе с тем из материалов дела не следует, что надзорным органом в отношении Общества была проведена проверка в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 294-ФЗ. Спорные нарушения были выявлены надзорным органом в ходе рейдового осмотра автотранспортных средств в процессе их эксплуатации, а также автовокзалов и автостанций и иных остановочных пунктов, расположенных вне автовокзалов и автостанций, проведенного в порядке статьи 13.2 Федерального Закона N 294-ФЗ (том 1, лист дела 50). Основанием для проведения осмотра явился соответствующий план-график на 2018 год плановых (рейдовых) осмотров.

Суды верно указали, что, поскольку нормативными правовыми актами, регулирующими порядок осуществления федерального государственного транспортного надзора, выдача предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров не предусмотрена, в рассматриваемом случае Управление, получив по итогам проведенного осмотра доказательства, свидетельствующие о наличии нарушений обязательных требований, должно было реализовать свое право на проведение в отношении Общества внеплановой проверки в предусмотренном Федеральным законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписания.

Не осуществив мероприятия по проведению такой проверки, Управление лишилось права на выдачу предписания об устранении нарушений.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что оспариваемое предписание вынесено в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований. Данное предписание не соответствовало положениям статей 13.2, 17, 21 Федерального закона N 294-ФЗ и нарушало права и законные интересы Общества, в связи с чем правомерно удовлетворили требование последнего и признали недействительным предписание Управления.

Поскольку не отвечающее требованиям законности предписание не может порождать правовых последствий в виде предъявления к АО "Ивановское ПОА и ПА" требований в связи с его неисполнением, у должностных лиц Управления отсутствовали основания и для проведения внеплановой проверки исполнения ранее выданного незаконного предписания.

С учетом изложенного суды обоснованно отказали Управлению в удовлетворении требования об исключении сведений об автостанции "город Шуя", площадь Вокзальная, дом 6, из реестра остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, поданного в соответствии с частью 6 статьи 32 Федерального закона N 220-ФЗ, в которой в качестве условия для подачи названного заявления указано на неисполнение владельцем остановочного пункта в установленный срок предписания об устранении нарушения условий, предусмотренных частью 1 статьи 31 Федерального закона N 220-ФЗ.

Довод Управления жалобы о том, что плановый (рейдовый) осмотр полностью соответствует понятию "проверка", приведенному в статье 2 Федерального закона N 294-ФЗ, правомерно отклонен судами, так как основан на ошибочном толковании названной нормы, по смыслу которой под проверкой подразумевается совокупность мероприятий, проводимых непосредственно в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. По смыслу положений Федерального закона N 294-ФЗ плановый (рейдовый) осмотр не может подменять собой проверку, поскольку последняя проводится индивидуализированно, в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые и могут быть в дальнейшем подвергнуты мерам государственного принуждения, в том числе посредством выдачи им предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Суды правильно указали, что положениями Федерального закона N 220-ФЗ порядок выдачи предписаний не предусмотрен. Данный порядок регламентирован положениями Федерального закона N 294-ФЗ, которые не допускают возможности выдачи предписания без проведения в отношении юридического лица соответствующей проверки. Следовательно, эти положения в отсутствие соответствующего правового регулирования в Федеральном законе N 220-ФЗ, подлежат применению к возникшим в рамках рассматриваемого дела правоотношениям, связанным с выдачей предписания.

Установление частью 3.1 Федерального закона N 220-ФЗ такой формы контроля надзорного органа за соблюдением условий, предусмотренных частью 1 статьи 31 данного закона, как плановый (рейдовый) осмотр не исключает возможности и необходимости проведения в дальнейшем внеплановой проверки в отношении лица, нарушившего указанные условия, в том числе в целях выдачи ему предписания об устранении выявленных нарушений. Наличие такой возможности предусмотрено, в том числе, пунктом 4 части 1 статьи 35 Федерального закона N 220-ФЗ.

Иного правового регулирования спорных правоотношений действующим законодательством не предусмотрено.

С учетом изложенного довод Управления о том, что Федеральный закон N 220-ФЗ предусматривает выдачу предписаний при несоблюдении требований, которые в силу части 3.1 статьи 32 данного закона могут быть выявлены путем плановых (рейдовых) осмотров, несостоятелен.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику судов общей юрисдикции не может быть принята во внимание, поскольку в настоящем деле установлены иные фактические обстоятельства.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 29.06.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.10.2018 по делу N А17-2266/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова