Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 9 апреля 2019 г. N Ф01-1168/19 по делу N А43-14682/2018

Нижний Новгород

09 апреля 2019 г.

Дело N А43-14682/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 02.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 09.04.2019.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Абрамовой А.К. (доверенность от 04.02.2019 N 100-01-10/19-д),

Масловой И.Л. (доверенность от 04.02.2019 N 100-01-9/19-д),

от заинтересованного лица: Калининой Д.В. (доверенность от 13.04.2018 N 00-10/3060),

от администрации города Нижнего Новгорода: Маслова Н.И.

(доверенность от 18.01.2019),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

городской Думы города Нижнего Новгорода

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2018,

принятое судьей Соколовой Л.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2018,

принятое судьями Белышковой М.Б., Гущиной А.М., Москвичевой Т.В.,

по делу N А43-14682/2018

по заявлению городской Думы города Нижнего Новгорода

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной

антимонопольной службы по Нижегородской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

администрация города Нижнего Новгорода и региональная общественная организация "Нижегородский Женский Союз",

и установил:

городская Дума города Нижнего Новгорода (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление) от 28.03.2018 по делу N 2798-ФАС52-10/17.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Нижнего Новгорода (далее - Администрация) и региональная общественная организация "Нижегородский Женский Союз" (далее - Общественная организация).

Решением суда от 06.09.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2018 решение суда оставлено без изменения.

Дума не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы, ссылаясь на неправильное применение судами положений федеральных законов от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ), от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, принятых решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119 (далее - Правила N 119), несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленное требование. Изменения, внесенные решением от 20.09.2017 N 177 в Правила N 119, устанавливающие территориальные требования к размещению рекламных конструкций, обеспечивающих сохранение внешнего архитектурного облика, соответствуют нормам действующего законодательства, приняты Думой в рамках предоставленных полномочий, не ограничивают конкуренцию. Правовые основания для принятия антимонопольные органом оспариваемого решения отсутствовали, заявленные требования подлежали удовлетворению.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Администрация в отзыве и представитель в судебном заседании поддержали позицию заявителя.

Законность принятых Арбитражным судом Нижегородской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, 20.09.2017 Дума приняла решение N 177 "О внесении изменений в Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, принятые решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119" (далее - Решение N 177).

Согласно решению пункт 4.5.2 Правил N 119 изложен в следующей редакции.

"Места установки и эксплуатации отдельно стоящих рекламных конструкций и остановочных пунктов общественного транспорта, с конструктивно связанными с ними рекламными конструкциями, подлежащие внесению в схему, должны быть расположены в красных линиях и на земельных участках с разрешенным использованием - земельные участки (территории) общего пользования или автомобильный транспорт, за исключением стел, указателей с рекламными модулями, афишных стендов и скамеек с рекламными модулями".

В Управление 11.10.2017 поступила жалоба Общественной организации на действия Думы, выразившиеся в принятии данного решения, ограничивающего конкуренцию.

Усмотрев в действиях Думы признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, Управление 16.11.2017 направило главе города Нижнего Новгорода, Председателю Думы предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с неисполнением предупреждения 28.12.2017 Управление возбудило дело N 2798-ФАС52-10/17 по признакам нарушения Думой части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В ходе рассмотрения дела Управление пришло к выводу, что внесенные изменения пресекают возможность размещения отдельно стоящих рекламных конструкций не в красных линиях и на земельных участках, находящихся в частной собственности, с иным разрешенным использованием, кроме "земельные участки (территории) общего пользования" или "автомобильный транспорт".

По результатам рассмотрения дела Управление приняло решение от 28.03.2018, которым признало Думу нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и выдало предписание об изменении нарушающего антимонопольное законодательство акта.

Дума оспорила решение и предписание в судебном порядке.

Руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодексов Российской Федерации, Законов N 135-ФЗ, N 131-ФЗ, N 38-ФЗ, 257-ФЗ, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования. Суд пришел к выводу о наличии у антимонопольного органа оснований для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, осуществляемое в соответствии с Законом N 38-ФЗ.

Статьей 19 Закона N 38-ФЗ установлено, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, с соблюдением требований данной статьи (часть 1).

Органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций (часть 5.8).

Установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения, выдаваемого на основании заявления собственника (законного владельца) соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 9).

Таким образом, Законом N 38-ФЗ определена возможность предоставления равного доступа к праву размещения рекламных конструкций на земельных участках (а также на зданиях или ином недвижимом имуществе) лицам независимо от форм собственности.

В соответствии с частью 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки с разрешенным использованием "территории общего пользования" и "автомобильный транспорт" не могут находиться в частной собственности.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу пункта статьи 3 Закона N 257-ФЗ автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги.

К частным автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц, не оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц (пункт 12 статьи 5 Закона N 257-ФЗ).

К собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные этими лицами за счет собственных средств на земельных участках, предоставленных им в установленном земельным законодательством порядке земельных участках. Автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 статьи 6 Закона N 257-ФЗ).

Согласно приказу Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" земельные участки с разрешенным использованием "автомобильный транспорт" предназначены для размещения автомобильных дорог и технически связанных с ними сооружений.

Руководствуясь приведенными нормами права, оценив представленные в материалы дела доказательства, суды первой и апелляционной инстанций согласились с выводами Управления о наличии в действиях заявителя нарушений антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Суды установили, материалам дела не противоречит, что Решением N 177 Дума внесла изменения в Правила N 119 (пункт 4.5.2) в части определения места установки и эксплуатации отдельно стоящих рекламных конструкций и остановочных пунктов общественного транспорта, с конструктивно связанными с ними рекламными конструкциями, подлежащими внесению в схему.

Указанные рекламные конструкции (за исключением стел, указателей с рекламными модулями, афишных стендов и скамеек с рекламными модулями) должны быть расположены в красных линиях и на земельных участках с разрешенным использованием - земельные участки (территории) общего пользования или автомобильный транспорт.

Суды пришли к выводу, что внесенные изменения фактически исключают возможность размещения отдельно стоящих рекламных конструкций (за исключением отдельных типов) не в красных линиях и на земельных участках, находящихся в частной собственности, с иным разрешенным использованием, кроме "земельные участки (территории) общего пользования" или "автомобильный транспорт". Исключения составляют стелы, указатели с рекламными модулями, афишные стенды и скамейки с рекламными модулями.

Между тем согласно аналитическому отчету о состоянии конкурентной среды на рынке услуг по размещению наружной рекламы в городе Нижнем Новгороде рекламные стелы и скамейки с модулями не востребованы среди рекламодателей наружной рекламы (размещаются в непосредственной близости с месторасположением объекта рекламирования либо места продажи продукции).

Самым востребованным сегментом рынка наружной рекламы, размещение которых согласно внесенным изменениям допускается в красных линиях и на земельных участках с разрешенным использованием "территории общего пользования" или "автомобильный транспорт", являются отдельно стоящие рекламные конструкции (в частности, рекламные щиты). Их доля, за исключением стел, указателей с рекламными модулями, афишных стендов и скамеек с рекламным модулем, составляет 82,3 процента от объема заключаемых договоров с рекламодателями на территории города.

В силу положений Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона N 257-ФЗ земельные участки красных линий, "общего пользования", "автомобильный транспорт" относятся к территориям с особыми условиями использования. Эти территории могут находиться в государственной и муниципальной собственности, предоставляться во временное пользование (бессрочное пользование, аренду, субаренду). Автомобильные дороги, включающие в себя придорожную полосу и полосу отвода, находящиеся в частной собственности, на территории города Нижнего Новгорода отсутствуют.

Суды пришли к выводу, что введенные оспариваемым решением указанные ограничения исключают возможность осуществления хозяйственной деятельности для сегмента рынка наружной рекламы отдельно стоящих рекламных конструкций, находящихся в частной собственности. Субъекты предпринимательской деятельности в сфере наружной рекламы, являющиеся собственниками земельных участков, будут лишены возможности вести хозяйственную деятельность по размещению наружной рекламы на отдельно стоящих рекламных конструкциях, находящихся в частной собственности.

Внесенные изменения ограничивают конкуренцию, дают необоснованное преимущество государственным и муниципальным собственникам земельных участков перед иными субъектами на право размещения наружной рекламы на самом востребованном носителе.

На основании изложенного суды сделали правильный вывод о доказанности Управлением наличия в действиях Думы нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и отказали в удовлетворении заявленного требования.

Довод заявителя о том, что внесенные изменения не устанавливают запрет на размещение рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в частной собственности, а определяют типы рекламных конструкций, допустимых к размещению на определенных территориях, что обусловлено необходимостью сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, был предметом исследования судов и обоснованно отклонен.

Как верно указали суды, для принятия эффективных мер реагирования в отношении рекламных конструкций, нарушающих архитектурный облик городской среды, Законом N 38-ФЗ, Правилами N 119 предусмотрен механизм отказа в выдаче разрешения.

Кроме того, внешний архитектурный облик сложившейся застройки может быть рассмотрен на предмет возможности размещения рекламной конструкции применительно к конкретному месту, исходя из фактического городского ландшафта, стилистических особенностей застройки и дизайна общественного пространства города.

Таким образом, ограничение на размещение отдельно стоящих рекламных конструкций на указанных земельных участках не может быть обусловлено необходимостью обеспечить соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки и должно рассматриваться в каждом случае индивидуально. Вид разрешенного использования земельного участка без учета контекста конкретного городского ландшафта местности не может предопределять влияние на внешний архитектурный облик сложившейся застройки города.

Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им. Доводы, приведенные в кассационной жалобе, выводы судов не опровергают.

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования и оценки судов и получили надлежащую оценку.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2018 по делу N А43-14682/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова