Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 апреля 2019 г. N Ф01-825/19 по делу N А43-6316/2018

Нижний Новгород

12 апреля 2019 г.

Дело N А43-6316/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от общества с ограниченной ответственностью "Поволжье":

Воронина Д.А. (доверенность от 01.04.2019),

от министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области:

Козловой С.В. (доверенность от 17.01.2019 N 16) и

Кочеткова Т.С. (доверенность от 21.03.2019 N 56),

от Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры:

Луневой Е.В. (доверенность от 25.07.2018 N 08-05-2018),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.09.2018,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018,

принятое судьями Гущиной А.М., Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

по делу N А43-6316/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Поволжье"

(ИНН: 5260233790, ОГРН: 1085260012705)

о признании недействительным решения министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 23.01.2018 N 882,

заинтересованное лицо, - Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Поволжье" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным решения министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее - Министерство) от 23.01.2018 N 882 о досрочном прекращении права пользования недрами.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (далее - Прокуратура).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 13.09.2018 заявленное требование удовлетворено: решение Министерства от 23.01.2018 N 882 признано незаконным. Кроме того, суд обязал Министерство устранить нарушения прав и законных интересов Общества, допущенные в связи с принятием незаконного решения.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Заявитель жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций нарушили статьи 70, 201 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, неправильно применили статьи 7, 11, 21 и 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1), Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 N 204-О-О, от 21.12.2011 N 1862-О-О, от 28.02.2017 N 283-О, от 09.03.2017 N 565-О, от 23.11.2017 N 2681-О, Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение N 3314-1), Правила охраны недр, утвержденные постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71 (далее - Правила N 71), не учли сложившуюся судебную практику, и сделали выводы, которые не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

По мнению заявителя, решение от 23.01.2018 N 882 является законным, поскольку Общество не устранило выявленные в его деятельности нарушения, а Министерство действовало в рамках полномочий, данных ему законом. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителями в судебном заседании.

Общество, Прокуратура в отзыве на кассационную жалобу и их представители в судебном заседании не согласились с доводами заявителя, просили оставить обжалованные судебные акты без изменения, кассационную жалобу Министерства без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверены Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, Общество осуществляет деятельность, связанную с разведкой и добычей строительных песков центральной части Малокозинского месторождения, на основании лицензии серии НЖМ N 00140 ТЭ, выданной Министерством 02.11.2009, и решения от 30.10.2009 N 228 о предоставлении права пользования недрами.

Условия пользования указанным объектом недр определены в лицензионном соглашении (приложение N 6 к лицензии).

Согласно пункту 2.3 лицензионного соглашения владелец лицензии обязуется обеспечить ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе геологического изучения участка недр, разведки и добычи полезных ископаемых, обеспечивающей нормальный технологический цикл работ, прогнозирование опасных ситуаций.

В пункте 6 лицензионного соглашения предусмотрено, что пользователь недр производит учет и движение добытого полезного ископаемого по оперативным данным и маркшейдерским замерами и обязуется своевременно выполнять съемку горных выработок для пополнения маркшейдерских планов в соответствии с Инструкцией, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 74 (далее - Инструкция N 74).

На основании приказа исполняющего обязанности министра экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 31.01.2017 N 170 городецкий межрайонный отдел регионального государственного экологического надзора и охраны окружающей среды Министерства в период с 06.02.2017 по 07.03.2017 провел внеплановую документарную проверку в отношении Общества, результаты которой отражены в акте от 10.03.2017 N 1/17-Б.

В ходе проверки административный орган установил, что Общество не представило часть запрошенных в рамках проверки документов, а именно документы, подтверждающие осуществление добычи полезных ископаемых в границах предоставленного горного отвода; документы маркшейдерских замеров объемов добычи полезных ископаемых на участке недр. Таким образом, административным органом установлено нарушение Обществом пунктов 2.3 и 6 лицензионного соглашения.

Министерство в письме от 22.05.2017 N 319-04-4373, в порядке, предусмотренном в статье 21 Закона N 2395-1, уведомило Общество о выявленных нарушениях и установило трехмесячный срок для их устранения.

В письме от 22.08.2017 N 7 Общество направило Министерству технический отчет о проведении маркшейдерской съемки, акт маркшейдерского обслуживания и сводный план горных выработок.

Между тем, в письме от 10.10.2017 N 319-04-10066 Министерство указало Обществу на установленный Департаментом по недропользованию по Приволжскому федеральному округу по представленным документам факт добычи недр за границами горного отвода и непредставление документов маркшейдерских замеров за 2015 и 2016 годы. В этом письме Министерство установило трехмесячный срок для устранения данного нарушения.

В ответ на это письмо Общество указало (письмо от 19.12.2017) на объективную невозможность представления запрошенных документов, сообщив при этом, что приняло все меры для устранения допущенных нарушений и предупреждения таких нарушений в будущем.

Министерство 23.01.2018 на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1 приняло решение N 882 о досрочном прекращении с 23.01.2018 права Общества пользования спорным участком недр.

Общество, посчитав, что данное решение является незаконным, нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1.2, 4, 7, 11 и 20 Закона N 2395-1, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.1998 N 14-П и от 15.07.1999 N 11-П, а также его определениям от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О и от 07.02.2002 N 16-О, приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 N 315, Арбитражный суд Нижегородской области пришел к выводу о том, что принятая Министерством мера воздействия на Общество является чрезмерной, а нарушение не является существенным.

Первый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 1.2, 4, 7, 11, 20 и 21 Закона N 2395-1 и определением Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О, согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр регулируются Законом N 2395-1 (преамбула). Данный закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Основанием возникновения права пользования участками недр является, в том числе, принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (пункт 6 статьи 10.1 Закона N 2395-1).

Предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (часть 1 статьи 11 Закона N 2395-1).

Согласно части 1 статьи 12 Закона N 2395-1 лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе: указание границ участка недр, предоставляемого в пользование (пункт 3); условия выполнения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды (пункт 9).

В соответствии с Положением о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 31.12.2010 N 965, Министерство: обеспечивает функционирование государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения (пункт 3.21); осуществляет оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр местного значения (пункт 3.106); принимает решения о прекращении права пользования участками недр местного значения, в том числе о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр местного значения (пункт 3.19); разрабатывает порядок пользования участками недр местного значения (пункт 3.15).

В силу пункта 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1 право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае, в том числе, нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (аналогичное положение предусмотрено в подпункте 2 пункта 15.2 Положения N 3314-1). Решение о досрочном прекращении права пользования по такому основанию недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления о допущенных нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь эти нарушения не устранил (часть 4 статьи 21 Закона N 2395-1, пункт 15(4) Положения N 3314-1).

При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке (часть 4 статьи 20 Закона N 2395-1).

Одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является обеспечение достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых (пункт 6 части 1 статьи 23 Закона N 2395-1). Согласно пункту 2 части 2 статьи 22 Закона N 2395-1 пользователь недр обязан обеспечить ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами (аналогичное положение установлено в пункте 3 Правил N 71). Технические требования по охране недр при производстве маркшейдерских работ, при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом, в части учета объемов горных работ, определены в Инструкции N 74.

В определении от 21.12.2011 N 1862-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах. Предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.

Кроме того, в определении от 09.03.2017 N 565-О Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно пояснил, что решение о досрочном прекращении пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения. Такая мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Понятие существенного условия лицензия относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение этого термина. На практике при выдаче лицензии уполномоченные органы указывают непосредственно в прилагаемых к лицензии условиях пользования недрами (в лицензионных соглашениях), какие из них относятся к "существенным" для целей применения норм Закона N 2395-1, в частности норм о досрочном прекращении права пользования недрами.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 27.11.2012 N 9662/12 указал, что досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения не является административным наказанием, для проверки законности которого требуется установление наличия вины лица, в отношении которого издан этот акт, как необходимой части состава правонарушения.

Из приведенных правовых позиций следует, что при рассмотрении заявления о признании незаконным решения о досрочном прекращении лицензии на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1, судам необходимо исследовать фактические обстоятельства, объективно препятствовавшие заявителю исполнить лицензионные обязательства в сфере недропользования, а также все иные обстоятельства, на которые он ссылается, не ограничиваясь только лишь формальным установлением необходимых условий применения такой меры принуждения, и дать оценку данной мере на предмет ее соответствия требованиям справедливости, пропорциональности, соразмерности и адекватности ее применения допущенному нарушению, необходимости обеспечения защиты, баланса публичных и частных интересов в данной сфере правоприменения.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанции пришли к правомерному выводу о том, что принятая Министерством мера воздействия на Общество является чрезмерной, а нарушение не является существенным.

При этом суды верно исходили из того, что требования, изложенные в письме от 22.05.2017 N 319-04-4373, Обществом были выполнены частично, в пределах объективной возможности; препятствий для дальнейшего надлежащего исполнения лицензионных требований и должного недропользования у Общества не имеется. Само по себе непредставление геологической, маркшейдерской и иной документации за 2015 и 2016 годы в отсутствие доказательств причинения какого-либо вреда, не является тем нарушением, которое было бы соразмерно досрочному прекращению лицензии, с учетом специального характера такой меры государственного принуждения, направленной на защиту государственных интересов. Суды также учли, что Общество уже понесло административную ответственность за данное нарушение.

Утверждение заявителя о добыче Обществом недр за границами горного отвода, и следовательно о причинении им ущерба недрам (письмо Министерства от 10.10.2017 N 319-04-10066 и письмо Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу от 06.10.2017 N ПФО-01-01-07/1544) было предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и получило надлежащую правовую оценку со ссылкой на письмо общества с ограниченной ответственностью "Нижегородский региональный горный центр" от 30.07.2018 N 12.

Довод Министерства о нарушении судом апелляционной инстанции статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отклоняется судом кассационной инстанции, поскольку противоречит пункту 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", согласно которому в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Иные аргументы, изложенные в кассационной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, установленных судами первой и апелляционной инстанции, иную оценку доказательств, представленных в материалы дела, и подлежат отклонению, как заявленные за пределами полномочий суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций правомерно удовлетворили заявленное требование.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны на основе всестороннего и полного исследования материалов дела и им не противоречат. Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационная жалоба Министерства не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.09.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 по делу N А43-6316/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова