Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 апреля 2019 г. N Ф01-1497/19 по делу N А31-7453/2018

Нижний Новгород

23 апреля 2019 г.

Дело N А31-7453/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

администрации городского округа город Кострома

на решение Арбитражного суда Костромской области от 14.09.2018,

принятое судьей Зиновьевым А.В., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2018,

принятое судьями Минаевой Е.В., Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В.,

по делу N А31-7453/2018

по заявлению администрации городского округа город Кострома

о признании представления департамента финансового контроля Костромской области от 08.05.2018 N 05-05/29 недействительным

и установил:

администрация городского округа город Кострома (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании представления департамента финансового контроля Костромской области (далее - Департамент) от 08.05.2018 N 05-05/29 недействительным.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 14.09.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленное требование.

Заявитель жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций не применили подлежащее применению Положение об Управлении строительства и капитального ремонта администрации города Костромы (статьи 2 и 9), утвержденное решением Думы города Костромы от 20.11.2012 N 202 (в редакции решения Думы от 06.07.2017) (далее - Положение N 202).

По мнению заявителя, получателем субсидии является Управление строительства и капитального ремонта Администрации (далее - Управление), в силу чего выявленные Департаментом нарушения неправомерно вменены Администрации. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Департамент в отзыве на кассационную жалобу не согласился с доводами заявителя, просил оставить обжалованные судебные акты без изменения, кассационную жалобу Администрации без удовлетворения.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание окружного суда представителей не направили; на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, и это не противоречит материалам дела, на основании приказа директора Департамента от 19.03.2018 N 49, комиссия Департамента провела плановую выездную проверку целевого использования Администрацией средств, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы", за период с 01.01.2017 по 31.12.2017.

По результатам проверки Департамент 08.05.2018 выдал главе Администрации представление N 05-05/29, согласно которому Администрации вменяются следующие финансовые нарушения: работы по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса (зал для футбола по адресу: город Кострома, микрорайон Давыдовский-3, дом 17, далее - ФОК) не выполнены, объект не введен в эксплуатацию (пункт 1.1); бюджетные средства на строительство ФОКа перечислены обществу с ограниченной ответственностью "ИнвестСтройГрупп" в отсутствие актов выполненных работ по форме КС-2 (пункт 1.2); мероприятия по капитальному строительству ФОКа софинасированы не в полном объеме (пункт 1.3); существенное условие муниципального контракта N 3-КВ изменено дополнительным соглашением от 15.12.2017 N 2 (пункт 1.4); денежные средства на реализацию проекта "Реконструкция базы гребного спорта МБОУ ДОД г. Костромы "ДЮСШ N9", Речной проспект, д.65" (далее - База) перечислены акционерному обществу "Строймеханизация" в отсутствие актов выполненных работ по форме КС-2 и исполнительной документации (пункт 1.5).

Кроме того, названным представлением Администрации также вменено: нарушение срока передачи генеральному подрядчику земельного участка под строительство ФОКа (пункт 2.1) и неосуществление строительного контроля на двух объектах капитального строительства муниципального казенного учреждения "КостромаСтройЗаказчик" (пункт 2.2).

В представлении Департамент потребовал от Администрации в срок до 08.06.2018: принять меры к лицам, допустившим нарушения в соответствии с действующим законодательством и меры по недопущению таких нарушений в дальнейшем; принять меры по завершению строительства ФОКа (пункт 1.1); усилить претензионную работу по истребованию исполнительной документации (пункты 1.2, 1.5).

Администрация, посчитав, что представление от 08.05.2018 N 05-05/29 является незаконным, обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 2, 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Костромской области от 20.12.2016 N 176-6-ЗКО "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Закон N 176-6-ЗКО), Порядком осуществления полномочий департаментом финансового контроля Костромской области по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденным постановлением Администрации Костромской области от 26.12.2013 N 544-а (далее - Порядок N 544-а), Порядком предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) Костромской области на финансовое обеспечение мероприятий федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2015-2020 год", утвержденным постановлением Администрации Костромской области от 10.04.2017 N 149-а (далее - Порядок N 149-а), Арбитражный суд Костромской области пришел к выводу о том, что оспоренное представление является законным и обоснованным.

Второй арбитражный апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьями 265, 266.1 и 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1).

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями названного кодекса (пункт 3).

Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности (пункты 1, 3 и 5 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 Положения о департаменте финансового контроля Костромской области, утвержденного постановлением Губернатора Костромской области от 09.07.2012 N 152, Департамент является исполнительным органом государственной власти Костромской области, осуществляющим, в том числе, функции последующего внутреннего государственного финансового контроля. Порядок проведения такого контроля определен в Порядке N 544-а.

Согласно статье 267.1 (пункты 1 и 2) Бюджетного кодекса Российской Федерации методами осуществления государственного финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций; под проверкой в целях данного кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В силу статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля являются контроль соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контроль полноты и достоверности отчетности о реализации государственных программ, об исполнении государственных заданий (пункт 1). При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю уполномоченными органами проводятся проверки, направляются объектам контроля акты, представления и (или) предписания (пункт 2).

В статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что под представлением в целях этого кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать, в том числе, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, нарушениях условий соглашений о предоставлении средств из бюджета, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2).

Постановлением Администрации Костромской области от 28.04.2014 N 174-а утверждена государственная программа Костромской области "Развитие физической культуры и спорта в Костромской области на 2014-2020 годы", которой, в том числе, предусмотрено строительство ФОКа и реконструкция Базы (пункты 22 и 23 Общего перечень объектов капитального строительства (реконструкции), включенных в государственную программу).

Законом N 176-6-ЗКО утверждены бюджетные ассигнования для департамента строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области в форме субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, в том числе, городскому округу город Кострома - на строительство ФОКа и реконструкцию Базы.

В силу пункта 2 Порядка N 149-а субсидии предоставляются бюджетам муниципальных районов (городских округов) Костромской области в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных районов (городских округов) Костромской области на осуществление из местных бюджетов капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, включенных в муниципальные программы, содержащие следующие мероприятия по развитию физической культуры и спорта в рамках федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы".

Получателями субсидии являются администрации муниципальных районов (городских округов) Костромской области или иные уполномоченные администрациями муниципальных районов (городских округов) Костромской области органы местного самоуправления (пункт 5 Порядка N 149-а).

Согласно пункту 6 Порядка N 149-а одним из условий предоставления и расходования субсидий является заключение соглашения о предоставлении субсидии между главным распорядителем и администрацией муниципального района (городского округа) Костромской области.

Так, департамент строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области и Администрация (получатель) заключили соглашения от 23.05.2017 N 51 и от 04.08.2017 N 53, предметом которых является предоставление получателю субсидии из областного бюджета в рамках упомянутой федеральной целевой программы.

В пунктах 3.2.3, 3.2.5 и 3.2.6 указанных соглашений предусмотрено, что Администрация, как получатель субсидии, обязано обеспечивать: софинансирование в течение 2017 года объектов строительства; соблюдение графика выполнения мероприятий по строительству; целевое и эффективное использование бюджетных средств, выделяемых в рамках этих соглашений и выполнение показателей результативности предоставления субсидии.

Исследовав и оценив, в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о доказанности нарушений, выявленных Департаментом.

Переоценка установленных по делу обстоятельств и исследованных доказательств не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исходя из приведенных норм права, а также пунктов 3.2.3, 3.2.5 и 3.2.6 соглашений от 23.05.2017 N 51 и от 04.08.2017 N 53, суды пришли к правомерному выводу о том, что все выявленные нарушения являются следствием ненадлежащего исполнения Администрацией принятых на себя по соглашениям обязательств.

Довод заявителя о том, что получателем субсидии, и, следовательно, надлежащим объектом внутреннего финансового контроля, является Управление, отклоняется судом округа в силу следующего.

Действительно, согласно статье 9 Положения N 202 Управление является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на его содержание, а также на финансирование его деятельности по решению вопросов местного значения, исполнению отдельных государственных полномочий Костромской области, иных функций, возложенных на Управление; является главным распорядителем средств бюджета города Костромы и осуществляет бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные правоотношения; исполняет полномочия главного администратора или администратора доходов бюджета города Костромы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные правоотношения.

Между тем правоотношения, которые были предметом внутреннего финансового последующего контроля, возникли не в рамках бюджетного процесса непосредственно внутри городского округа город Кострома и вследствие распределения средств местного бюджета. Данные правоотношения возникли между Администрацией и Департаментом как получателем средств субсидии из областного бюджета и уполномоченным контролирующим органом исполнительной власти Костромской области, в рамках соглашений от 23.05.2017 N 51 и от 04.08.2017 N 53, и на основании его условий, содержание которых предопределено, в том числе, в пункте 10 Порядка N 149-а.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, суды двух инстанций правомерно отказали Администрации в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны на основе всестороннего и полного исследования материалов дела и им не противоречат. Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационная жалоба Администрации не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы окружным судом не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 14.09.2018 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2018 по делу N А31-7453/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа город Кострома - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова