Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 июня 2019 г. N Ф01-2235/19 по делу N А43-26367/2018

Нижний Новгород

11 июня 2019 г.

Дело N А43-26367/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от Законодательного Собрания Нижегородской области:

Савиновой Е.А. (доверенность от 24.01.2019 N 11/18-58/18-21/19),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области:

Савостиной Е.В. (доверенность от 31.05.2019 N НБ-10/2684),

Грязновой Д.Д. (доверенность от 30.05.2019 N НБ-10/2666),

от Правительства Нижегородской области:

Бисиной П.С. (доверенность от 09.01.2019 N 9),

от министерства здравоохранения Нижегородской области:

Архипова А.В. (доверенность от 18.07.2018 N 315-02-01-14/21),

государственного предприятия Нижегородской области "Нижегородская областная фармация":

Судденок К.В. (доверенность от 25.10.2018) и

Ясиновской И.И. (доверенность от 25.10.2018),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2019,

принятое судьями Белышковой М.Б., Гущиной А.М., Захаровой Т.А.,

по делу N А43-26367/2018 Арбитражного суда Нижегородской области

по заявлению Законодательного Собрания Нижегородской области

о признании недействительными предписания от 14.06.2018 и решения от 22.06.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу N 1256-ФАС52-10/18,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

Правительство Нижегородской области, министерство здравоохранения Нижегородской области, государственное предприятие Нижегородской области "Нижегородская областная фармация",

и установил:

Законодательное Собрание Нижегородской области (далее - Законодательное Собрание) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными предписания от 14.06.2018 и решения от 22.06.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление) по делу N 1256-ФАС52-10/18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Правительство Нижегородской области, министерство здравоохранения Нижегородской области и государственное предприятие Нижегородской области "Нижегородская областная фармация" (далее - Предприятие).

Решением от 25.10.2018 Арбитражный суд Нижегородской области отказал в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением от 21.02.2019 Первый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и принял новый судебный акт, которым удовлетворил заявленные требования и признал предписание от 14.06.2018 и решение от 22.06.2018 Управления по делу N 1256-ФАС52-10/18 недействительными.

Управление не согласилось с постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает, что суд апелляционной инстанции неправильно применил статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статью 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ), статьи 15, 22, 39 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статьи 2, 3, 8, 24 и 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) и сделали выводы, которые не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

По мнению Управления, принятие Законодательным Собранием Закона Нижегородской области от 05.04.2017 N 24-З "О полномочиях государственного предприятия Нижегородской области на оказание услуг по обеспечению населения Нижегородской области лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении по рецептам врача бесплатно или с 50-процентной скидкой" (далее - Закон N 24-З), которым Предприятие определено в качестве единственного исполнителя данных услуг, приводит к ограничению конкуренции и необоснованно сокращает число участников такой закупки. Заявитель настаивает, что создание государственных предприятий субъекта Российской Федерации может осуществляться в целях передачи полномочий, которые для соответствующего органа являются исключительными (находятся в ведении только субъекта Российской Федерации). Кроме того, кассатор полагает, что ссылка суда апелляционной инстанции на Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) является необоснованной, а его вывод о непроведении анализа конкуренции на соответствующем товарном рынке - ошибочным. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Законодательное собрание и Предприятие в отзывах на кассационную жалобу и их представители в судебном заседании, а также представители Правительства Нижегородской области и министерства здравоохранения Нижегородской области не согласились с доводами заявителя, просили оставить постановление апелляционного суда без изменения, а кассационную жалобу Управления без удовлетворения.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, и это не противоречит материалам дела, 30.03.2017 Законодательное собрание приняло Закон N 24-З, которым в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе Предприятие определено в качестве единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на оказание услуг по обеспечению населения Нижегородской области лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении по рецептам врача бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с Законом Нижегородской области от 28.12.2004 N157-З "О бесплатном обеспечении населения Нижегородской области лекарственными препаратами для медицинского применения и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении" (далее - Закон N 157-З).

Усмотрев в данных действиях признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Управление 21.04.2017 выдало Законодательному Собранию предупреждение N МТ-10/3950 о необходимости до 31.05.2017 отменить Закон N 24-З. Постановлением от 25.05.2017 N 280-VI Законодательное Собрание отклонило данное предупреждение.

Решением от 14.06.2018 (полный текст изготовлен 22.06.2018) N 1256-ФАС52-10/18 Управление признало Законодательное Собрание нарушившим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В тот же день Управление выдало Законодательному Собранию предписание N 1256-ФАС52-10/18 с требованием в срок до 27.07.2018 внести в Закон N 24-З изменения, с учетом изложенных в мотивировочной части решения от 14.06.2018 выводов, исключив возможность использования субвенции из федерального бюджета при решении вопросов об организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан.

Законодательное собрание, посчитав, что данные акты Управления являются незаконными, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Руководствуясь статьями 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9, 16, 65, 69, 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 26.3 Закона N 184-ФЗ, статьями 1, 3, 4, 15, 22 и 23 Закона о защите конкуренции, статьями 1, 8, 24 и 93 Закона о контрактной системе, статьей 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение N 331), статьей 4 Закона Нижегородской области от 01.03.2011 N 25-З "О Законодательном Собрании Нижегородской области", учитывая разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данные в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", Арбитражный суд Нижегородской области пришел к выводу о том, что выводы антимонопольного органа являются верными, а его решение - законным.

Первый арбитражный апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьей 26.11 Закона N 184-ФЗ, статьями 41 и 45 Закона о защите конкуренции, Законом о закупках, статьями 4 и 9 Закона N 323-ФЗ, статьями 2, 3 и 15 Закона о контрактной системе, статьей 5 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Законом N 157-З, Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, пришел к выводу о том, что выводы суда первой инстанции являются ошибочными.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции и при этом исходил из следующего.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и законных интересов юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу статей 65 (часть 1) и 200 (часть 5) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции определено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Предметом рассмотрения в настоящем деле является Закон N 25-З, принятый Законодательным собранием, который расценен антимонопольным органом как принятый с нарушением запрета, установленного вышеупомянутой нормой Закона о защите конкуренции.

В пункте 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком, в том числе, в случае, когда закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Решение вопросов организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан, а также обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями при оказании медицинской помощи, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 21.1 и 21.2 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ).

В Нижегородской области отношения по бесплатному обеспечению населения области лекарственными препаратами для медицинского применения и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении регулируется Законом N 157-З.

В статье 3 данного закона определено, что порядок финансирования и бесплатного обеспечения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями лиц, указанных в статье 1 настоящего Закона, устанавливается Положением, утвержденным Правительством Нижегородской области (часть 1). Указанная деятельность осуществляется через аптечные организации, включенные в перечень аптечных организаций, осуществляющих отпуск лекарственных препаратов и медицинских изделий населению Нижегородской области при амбулаторном лечении по рецептам врача бесплатно или с 50-процентной скидкой, имеющих право на получение субсидии, утверждаемый органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере здравоохранения (часть 2).

Федеральный законодатель предусмотрел в целях осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе полномочий по организации обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями создание государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 26.11 Федерального закона N 184-ФЗ).

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Законом N 323-ФЗ. Одним из основных принципов охраны здоровья является ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, обязанных осуществлять взаимодействие с медицинскими организациями с целью обеспечения гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 4, статья 9 поименованного закона).

Согласно пунктам 1.1, 1.4 и 2.1 Устава Предприятия, оно учреждено Нижегородской областью как государственное унитарное предприятие в целях организации оказания населению медицинской помощи, включая организацию обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями медицинских организаций, подведомственных министерству здравоохранения Нижегородской области, и отдельных категорий граждан.

Предприятие входит в систему здравоохранения области и находится в ведомственном подчинении областного министерства здравоохранения, имеет специальную правоспособность при осуществлении своей деятельности, ограниченную публичным собственником, создано в целях осуществления приоритетных государственных задач в сфере охраны здоровья граждан для обеспечения оперативного и качественного снабжения медицинских и аптечных учреждений лекарственными средствами.

Исследовав и оценив, в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что Закон N 24-ФЗ не нарушает запрета, предусмотренного в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом апелляционный суд также исходил из того, что у Предприятия имеется фактическая возможность оказания спорных услуг (имеются лицензии, в том числе, на оборот, распределение и уничтожение наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; обладает значительным объемом оборотных средств; является самой крупной аптечной сетью и содержит аптеки в отдаленных территориях и сельской местности; владеет складскими помещениями). Он также обоснованно указал, что спорная услуга является комплексной и включает в себя закупку лекарственных средств и продукции на конкурентной основе в целях их дальнейшей поставки в аптечные учреждения, а также иные услуги или работы.

Таким образом, суд апелляционной инстанции верно заключил, что антимонопольным органом в любом случае в нарушение статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказаны факты недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Кроме того, как установил суд апелляционной инстанции, Управление выдало Законодательному Собранию предписание от 14.06.2018 N 1256-ФАС52-10/18 с требованием в срок до 27.07.2018 внести в Закон N 24-З изменения, исключив возможность использования субвенции из федерального бюджета при решении вопросов об организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан.

Между тем такое требование не является правомерным.

Так, согласно пункту 1.5 Порядка организации обеспечения населения Нижегородской области лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении по рецептам врача бесплатно или с 50-процентной скидкой, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 31.07.2017 N 566 (далее - Порядок N 566), финансирование обеспечения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями льготной категории населения осуществляется за счет средств областного бюджета, а также за счет средств иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения населения, в том числе населения закрытых административно-территориальных образований, обслуживаемых федеральными бюджетными учреждениями здравоохранения, находящимися в ведении Федерального медико-биологического агентства.

Такое положение не противоречит положениям, установленным Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 (раздел V), а также Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон N 3297-1) и Правил предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения населения закрытых административно-территориальных образований, обслуживаемых федеральными государственными бюджетными учреждениями здравоохранения, находящимися в ведении Федерального медико-биологического агентства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2014 N 280 (далее - Правила N 280).

Довод Управления о том, что создание государственных предприятий субъекта Российской Федерации может осуществляться в целях передачи полномочий, которые для соответствующего органа являются исключительными, судом округа отклоняется как противоречащий статьям 26.3 и 26.11 Закона N 184-ФЗ. При этом в данном случае финансирование части расходов за счет федерального бюджета предусмотрено Правилами N 280.

Утверждение заявителя о проведении им анализа конкуренции на соответствующем товарном рынке, судом округа не принимается во внимание, поскольку апелляционный суд в этом отношении указал на отсутствие мотивированных ссылок в оспариваемом в настоящем деле решении от 22.06.2018 на результаты такого анализа (часть 3.3 статьи 41 Закона о защите конкуренции).

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, установленных судом апелляционной инстанции, иную оценку доказательств, представленных в материалы дела, уже были предметом подробного исследования апелляционным судом и подлежат отклонению, как заявленные за пределами полномочий суда кассационной инстанции (статья 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд правомерно удовлетворил заявленные требования.

Выводы суда апелляционной инстанций сделаны на основе всестороннего и полного исследования материалов дела и им не противоречат. Нормы материального права применены им правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины, связанной с подачей кассационной жалобы, судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2019 по делу Арбитражного суда Нижегородской области N А43-26367/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева