Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 сентября 2019 г. N Ф01-4284/19 по делу N А17-5226/2018

Нижний Новгород

12 сентября 2019 г.

Дело N А17-5226/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10.09.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.09.2019.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Шмыровой С.В., Смирновой М.В. (доверенность от 09.04.2019)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ"

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019,

принятое судьей Никифоровой Г.М., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., Хоровой Т.В.,

по делу N А17-5226/2018

по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (ОГРН: 1123702005569, ИНН: 3702667513)

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 22.05.2018 по делу N 02-15/2017-005,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - индивидуальный предприниматель Фролова Мария Николаевна, общество с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг", общество с ограниченной ответственностью "Федеральный похоронный дом", акционерное общество "Ритуал",

и установил:

муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 22.05.2018 по делу N 02-15/2017-005 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основе обязательного для исполнения предписания.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Ритуал" (далее - АО "Ритуал"), индивидуальный предприниматель Фролова Мария Николаевна (далее - ИП Фролова М.Н.), общество с ограниченной ответственностью "Бюро ритуальных услуг" (далее - ООО "Бюро ритуальных услуг"), общество с ограниченной ответственностью "Федеральный похоронный дом" (далее - ООО "Федеральный похоронный дом").

Арбитражный суд Ивановской области решением от 14.02.2019, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда, признал недействительными решение и предписание УФАС в части вывода о наличии в действиях Учреждения по включению пункта 1.5 в проект договора по организации работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В удовлетворении остальной части требований заявителю отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении заявленных требований, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, суды не применили подлежащие применению части 2 и 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, не учли, что статья 15 Закона о защите конкуренции не подлежала применению к рассматриваемым отношениям, предлагаемый к заключению проект договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова не является ни актом, ни действием (бездействием). Внесение изменений в договор возможно исключительно путем обращения антимонопольного органа в арбитражный суд с соответствующим иском (пункт "г" части 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции), требование оспариваемых решения и предписания УФАС неправомерно. Учреждение полагает, что пункты 2.1, 2.3 - 2.6 проекта договора изложены в полном соответствии с действующим законодательством; указывает, что при вынесении предупреждения пункт 4.2 проекта договора не был включен в его содержание в качестве признака нарушения антимонопольного законодательства, однако, поименован в оспариваемом решении и предписании Управления в качестве нарушения. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Антимонопольный орган и ИП Фролова М.Н. в отзывах отклонили доводы Учреждения, сославшись на законность обжалованных решения и постановления судов.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 28.11.2016 в УФАС поступило заявление ИП Фроловой М.Н., ООО "Бюро ритуальных услуг", ООО "Федеральный похоронный дом" о нарушении Учреждением статьи 15 Закона о защите конкуренции. В обращении сообщалось, что названные хозяйствующие субъекты не могут осуществлять в полном объеме деятельность на рынке услуг по погребению умерших в географических границах муниципальных кладбищ города Иванова, поскольку с Учреждением не заключен договор об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, который, в связи с возникшими разногласиями, не может быть подписан в предложенной Учреждением редакции. Также в заявлении указано, что соответствующий договор подписан Учреждением лишь с одним хозяйствующим субъектом - АО "Ритуал".

По итогам анализа состояния конкуренции на товарном рынке комиссия Управления установила, что наличие заключенного Учреждением и АО "Ритуал" договора и отсутствие договора между Учреждением и ИП Фроловой М.Н., ООО "Бюро ритуальных услуг" и ООО "Федеральный похоронный дом" влечет сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке и позволяет АО "Ритуал" воздействовать на общие условия обращения товара на нем. По результатам изучения условий проекта договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, предложенного Учреждением для заключения хозяйствующим субъектам, антимонопольный орган установил, что ряд условий проекта договора (пункты 1.2, 1.5, 2.1, 2.2, 2.5) противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Управление пришло к выводу о наличии в действиях Учреждения признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова.

Управление на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесло предупреждение от 13.02.2017, в котором указало Учреждению на необходимость в срок до 03.03.2017 прекратить указанные действия путем исключения из пункта 1.2 проекта договора положения о том, что Учреждение определяет место и время захоронения для выполнения заказчиком работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова; исключения из пункта 1.2 проекта договора фразы "санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения"; исключения из пункта 2.2 проекта договора фразы "санитарных правил и норм СанПиН 2.1 2882-11, предусмотренных для данного вида работ"; исключения из проекта договора пунктов 1.5, 2.1, 2.5.

Предупреждение было оспорено Учреждением в судебном порядке.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017 по делу N А17-1483/2017, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017, Учреждению отказано в удовлетворении требований о признании указанного предупреждения недействительным. Арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 26.12.2017 оставил судебные акты суда первой инстанции и апелляционной инстанции без изменения.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2018 Учреждению отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Учреждение письмом от 09.10.2017 уведомило антимонопольный орган об исполнении предупреждения от 13.02.2017 с приложением проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова.

Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что представленный 09.10.2017 проект договора является по существу вновь разработанным проектом, в ранее представленный проект договора Учреждения изменения не внесло, отдельные условия вновь представленного проекта договора в их совокупном толковании нарушают нормы действующего законодательства, ограничивают конкуренцию.

Антимонопольный орган, посчитав предупреждение от 13.02.2017 неисполненным, 12.10.2017 возбудил дело N 02-15/2017-005 по признакам нарушения Учреждением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением УФАС от 22.05.2018 (в полном объеме изготовлено 28.05.2018) действия Учреждения, выразившиеся в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, заключить договор об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Учреждению выдано обязательное для исполнения предписание от 28.05.2018 о прекращении нарушения антимонопольного запрета, в котором указано на необходимость в срок до 25.06.2018 привести пункты 1.5, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.2 проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова в соответствие с нормами действующего законодательства с учетом выводов, сделанных в решении УФАС.

Учреждение, посчитав решение и предписание антимонопольного органа незаконными, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и положениями Закона о защите конкуренции, Арбитражный суд Ивановской области согласился с выводами антимонопольного органа о нарушении Учреждением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с включением в проект договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова пунктов 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.2 и отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части. Применительно к пункту 1.5 проекта договора арбитражный суд признал, что данный пункт договора фактически воспроизводит положения статьи 6 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", взаимосвязь между данным пунктом договора и выводами Управления в отношении пункта 2.1 проекта договора отсутствует. В связи с этим суд признал недействительными решение и предписание УФАС в части вывода о наличии в действиях Учреждения по включению в проект договора пункта 1.5 нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и удовлетворил требование заявителя в данной части.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд округа проверят правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Предметом кассационного обжалования явилось несогласие Учреждения с отказом в удовлетворении части заявленных требований, доводов о несогласии с частичным удовлетворением заявления в жалобе не содержится. В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалованных судебных актов проверяется судом округа в указанной части.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в том числе возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Одним из оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции организациям, осуществляющим функции органов местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела видно, что в целях согласования порядка взаимодействия при осуществлении работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ Учреждение предлагало другим хозяйствующим субъектам заключить с ним соответствующий договор, без заключения которого последние не допускались к предоставлению услуг.

Осуществляя полномочия органа местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ, Учреждение, отдавая при реализации организационных функций предпочтение конкретной форме установления и выражения порядка взаимодействия (в данном случае - договор), обязано было обеспечить соответствие такой формы установленным нормативным требованиям, однако, ряд условий предлагаемого к заключению проекта договора противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Управление, усмотрев в действиях Учреждения признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдало в адрес последнего предупреждение от 13.02.2017 со сроком исполнения до 03.03.2017.

Указанное предупреждение было оспорено Учреждением в Арбитражном суде Ивановской области и признано законным.

Исследовав вопрос о выполнении заявителем предупреждения от 13.02.2017, антимонопольный орган признал, что в проект договора, являвшегося предметом оценки Управления при выдаче предупреждения от 13.02.2017, изменения не внесены. Вместо этого Учреждение представило иной проект договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ, отличный от того, который являлся предметом рассмотрения УФАС при выдаче названного предупреждения. При этом антимонопольный орган с учетом пояснений третьих лиц установил и материалами дела подтверждено, что положения представленного заявителем во исполнение предупреждения от 13.02.2017 проекта договора также противоречат антимонопольному законодательству и создают препятствия хозяйствующим субъектам при осуществлении погребения умерших на муниципальных кладбищах города Иванова.

Суды правомерно пришли к выводу о неисполнении Учреждением предупреждения УФАС.

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

По смыслу указанной нормы для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо наличие двух условий: невыполнение предупреждения в установленный срок и наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, что в данном случае имело место, соответственно антимонопольный орган правомерно возбудил в отношении Учреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Перед окончанием рассмотрения антимонопольного дела при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела; заключение оформляется в виде отдельного документа, подписывается председателем и членами комиссии и должно содержать сведения, указанные в части 2 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции (часть 1 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции).

Управление в порядке указанной статьи приняло заключение об обстоятельствах дела N 02-15/2017-005, в отношении отраженных в нем выводов заявитель представил соответствующие пояснения от 17.05.2018.

По итогам комиссионного рассмотрения возбужденного в связи с неисполнением предупреждения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 02-15/2017-005 Управление признало Учреждение нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с тем, что оно предложило хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова заключить договор об организации работы по погребению умерших, пункты 1.5, 2.1, 2.3 - 2.6, 4.2 которого противоречат нормам действующего законодательства, что препятствует осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о несоответствии действующему законодательству пунктов 2.1, 2.3 - 2.6, 4.2 представленного заявителем во исполнение предупреждения от 13.02.2017 проекта договора и обоснованно посчитали, что действия Учреждения являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С учетом изложенного суды пришли к выводу, что оспариваемые решение УФАС от 22.05.2018 по делу N 02-15/2017-005 и выданное на его основании предписание в оспариваемой заявителем части являются законными и обоснованными и не могут нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем отказали Учреждению в удовлетворении требования о признании их недействительными.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Иное толкование заявителем положений гражданского законодательства и другая оценка обстоятельств настоящего дела не являются основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Довод заявителя жалобы о том, что пункты 2.4 - 2.6 проекта договора полностью соответствуют действующему законодательству и не возлагают на заказчика незаконных обязанностей несостоятелен. Суды установили, что спорные пункты проекта договора находятся во взаимной связи с пунктом 4.2 проекта договора, предусматривающим условие о возможном расторжении договора в одностороннем порядке по инициативе Учреждения в случае неисполнения заказчиком требований раздела 2 договора. Основания для раздельного толкования данных пунктов отсутствуют. Сопоставив спорные пункты представленного заявителем проекта договора, суды пришли к выводу о том, что их положения фактически возлагают на Учреждение полномочия по контролю в сфере законодательства об охране труда и санитарно-эпидемиологического законодательства, нарушая права участников рынка. Из проекта договора не следует, что расторжение договора в случае допущенных нарушений возможно только после установления такого факта уполномоченными государственными органами, а не Учреждением. Изложенные обстоятельства, безусловно, могут повлечь за собой вероятность установления дискриминационных условий деятельности на рассматриваемом товарном рынке.

Довод Учреждения об отсутствии в предупреждении пункта 4.2 был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонен. Суд установил, что вменяемое нарушение антимонопольного законодательства, признаки которого были установлены на этапе выдачи предупреждения, осталось прежним - действия Учреждения по предложению хозяйствующим субъектам проекта договора, положения которого противоречат законодательству и препятствуют осуществлению соответствующей деятельности. Признаки иных нарушений после возбуждения дела N 02-15/2017-005, что требовало бы применения части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, комиссией УФАС не выявлены.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 по делу N А17-5226/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения "Служба заказчика по содержанию кладбищ" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на муниципальное бюджетное учреждение "Служба заказчика по содержанию кладбищ".

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова