Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 сентября 2019 г. N Ф01-4439/19 по делу N А11-11287/2018

Нижний Новгород

18 сентября 2019 г.

Дело N А11-11287/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от заявителя: Шиндаковой Е.А. (доверенность от 25.03.2019 N 349),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Управления Федерального казначейства по Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 07.02.2019,

принятое судьей Семеновой М.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2019,

принятое судьями Гущиной А.М., Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

по делу N А11-11287/2018

по заявлению муниципального бюджетного учреждения города Владимира

"Владстройзаказчик" (ИНН: 3328457139, ОГРН: 1083328001778)

о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства

по Владимирской области

и установил:

муниципальное бюджетное учреждение города Владимира "Владстройзаказчик" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Владимирской области (далее - Управление) от 03.08.2018 N 28-11-20/21-3345.

Решением суда от 07.02.2019 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2019 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы, ссылаясь на неправильное применение судами положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703 (далее - Положение N 703), Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты. Представленные в дело документы свидетельствуют, что Учреждение приняло и оплатило работы, не соответствующие рабочему проекту, получившему положительное заключение экспертизы, и сметной документации, получившей положительное заключение по проверке достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства. Изменения, внесенные в проектную документацию после получения положительного заключения, затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства. Следовательно, проектная документация должна быть направлена на государственную экспертизу повторно. Учреждение не представило доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, поскольку оспариваемое представление не ограничивает финансово-хозяйственную деятельность Учреждения; неисполнение представления не влечет для Учреждения юридических последствий; основания для удовлетворения заявления отсутствовали. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Учреждение в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

Законность принятых Арбитражным судом Владимирской области и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, с 10.05 по 15.06.2018 Управление провело проверку соблюдения Учреждением условий предоставления и использования средств федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог. Средства предоставлялись в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

Учреждение являлось заказчиком и организатором работ, в том числе объекта "Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)" (далее - Объект).

В ходе проверки установлено, что Учреждение (заказчик) и ГУП Владимирской области "Дорожно-строительное управление N 3" (подрядчик) заключили контракт от 31.08.2015 N 16/28-15 на выполнение подрядчиком строительно-монтажных работ на Объекте.

В нарушение пункта 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 452, пункта 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 15.1 контракта от 31.08.2015 N 16/28-15, пункта 2.2.2 соглашений от 03.02.2016 N 50-13/4 и от 26.01.2017 N 50-13/14 Учреждение приняло и оплатило за счет средств федерального бюджета в 2016 - 2017 годах дополнительные работы, которые не соответствуют проектной документации, получившей положительное заключение Управления Главгосэкспертизы России по Нижегородской области от 21.12.2006 N 701-06/УГГЭНО-1282, и сметной документации, получившей положительное заключение по проверке достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства от 19.12.2014 N 33-1-0006-14, а также без проведения государственной экспертизы.

Результаты проверки отражены в акте от 15.06.2018.

По результатам проверки Управление выдало представление от 03.08.2018 N 28-11-20/21-3345. В представлении на Учреждение возложена обязанность в течение 30 дней с даты его получения рассмотреть информацию о выявленном нарушении бюджетного законодательства и принять меры по устранению причин и условий их совершения (осуществлять в дальнейшем контроль за своевременным внесением изменений в проектно-сметную документацию с проведением государственной экспертизы документов по дополнительным работам). О результатах исполнения представления Учреждение должно проинформировать Управление не позднее 30 дней с даты исполнения представления.

Учреждение не согласилось с представлением и обжаловало его в судебном порядке.

Руководствуясь статьями 34, 162, 265, 266.1, 269.2, 270.2 Кодекса, статьями 716, 754 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 8.3 и 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нормами Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), Положением N 703, Правилами N 1092, суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление не доказало законность оспариваемого представления, и удовлетворил заявленное требование.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 34 Кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 Кодекса получатель бюджетных средств обеспечивает, в том числе, результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В пункте 1 статьи 265 Кодекса предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Из пункта 3 статьи 265 Кодекса следует, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 Кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Кодекса при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Кодекса).

Правила N 1092 определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (подпункт "а" пункта 68 Правил N 1092).

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, подлежит проверке на предмет достоверности ее определения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в том числе на предмет ее непревышения над укрупненным нормативом цены строительства в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в период исполнения контракта, экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, либо в случае, если при строительстве или реконструкции линейных объектов применяется модификация получившей положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе отдельных разделов проектной документации), не снижающая конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейных объектов и не изменяющая их качественных и функциональных характеристик, при условии, что указанная модификация проектной документации не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейных объектов.

Таким образом, законодательство о градостроительной деятельности предусматривало возможность внесения заказчиком изменений в проектную документацию капитального ремонта объектов капитального строительства при наличии соответствующей необходимости, не меняющих характера работ. При этом в случае внесения в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, изменений, не затрагивающих конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства, проведения государственной экспертизы проектной документации не требуется.

В пункте 1 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не вытекает иное.

В соответствии с пунктом 1 статьи 716 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан немедленно предупредить заказчика и до получения от него указаний приостановить работу при обнаружении непригодности или недоброкачественности предоставленных заказчиком материала, оборудования, технической документации или переданной для переработки (обработки) вещи; возможных неблагоприятных для заказчика последствий выполнения его указаний о способе исполнения работы; иных не зависящих от подрядчика обстоятельств, которые грозят годности или прочности результатов выполняемой работы либо создают невозможность ее завершения в срок.

Согласно пункту 1 статьи 744 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

В силу части 7 статьи 95 Закона N 44-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Критерии определения улучшенных технических характеристик и функциональных (потребительских свойств) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг данным законом не установлены, поэтому заказчик самостоятельно определяет такие критерии и согласовывает поставку (подрядчику, исполнителю) изменение предусмотренных контрактом характеристик поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.

При определении требований к исполнению контракта приоритет имеют потребности заказчика.

Суды установили, и материалами дела подтверждено, что Учреждение (заказчик) и ГУП Владимирской области "Дорожно-строительное управление N 3" (подрядчик) заключили контракт от 31.08.2015 N 16/28-15 на выполнение строительно-монтажных работ на Объекте.

Согласно пунктам 15.1, 15.2 контракта все изменения и дополнения к контракту должны быть оформлены сторонами в письменной форме, подписаны уполномоченными на то лицами и скреплены печатями. По соглашению сторон условия контракта могут быть изменены в случаях, предусмотренных статьей 95 Закона N 44-ФЗ.

Управление капитального строительства администрации города Владимира (главный распорядитель бюджетных средств) и Учреждение заключили соглашения от 03.02.2016 N 50-13/14, от 26.01.2017 N 50-13/14 (дополнительные соглашения). Соглашениями предусмотрено предоставление субсидии на осуществления капитальных вложений в объект капитального строительства муниципальной собственности города Владимира - "Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) в рамках муниципальной программы "Дорожное хозяйство города Владимира".

В соответствии с пунктом 2.2.2 соглашений от 03.02.2016 N 50-13/14, от 26.01.2017 N 50-13/14 средства субсидии, полученные по соглашениям, направляются на цели, предусмотренные разделом 1 соглашений, в соответствии со сводным сметным расчетом.

В процессе выполнения работ установлена необходимость выполнения дополнительных видов работ, не указанных, но необходимых для завершения строительства и ввода объекта в эксплуатацию.

На основании распоряжения администрации города Владимира от 25.08.2017 N 620-р, в целях выполнения работ, необходимых для ввода в эксплуатацию Объекта, дополнительным соглашением от 25.08.2017 к контракту цена муниципального контракта от 31.08.2015 N 16/28-15 на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд города Владимира увеличена на 68 790 417 рублей.

Управление при выборочном исследовании и сопоставлении локальных смет и представленных актов выполненных работ по форме N КС-2 сочло, что Учреждение оплатило работы, не соответствующие рабочему проекту, на сумму 56 441 543 рубля 25 копеек. При этом Управление указало, что стоимость работ, предъявленных к оплате, не подтверждена положительным заключением, содержащим вывод о достоверности сметной стоимости.

Исследовав и оценив представленные в дело документы, суды установили, что изменения, внесенные в проектную документацию на выполнение строительно-монтажных работ на Объекте (контракт на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд города Владимира от 31.08.2015 N 16/28-15), не требуют прохождения повторной экспертизы, поскольку не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства.

Об изменении условий контракта стороны в установленном порядке заключали дополнительные соглашения. По итогам сдачи объекта в эксплуатацию стороны 07.09.2017 подписали соглашение о согласовании стоимости выполненных работ.

На основании изложенного суды правомерно признали недоказанным нарушение Учреждением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вывод судов о том, что оспариваемое представление не соответствует законодательству, нарушает права и законные интересы Учреждения, не отвечает принципам определенности, конкретности и исполнимости соответствует установленным обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили заявленное требование.

Доводы Управления, изложенные в кассационной жалобе, были рассмотрены судами первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка. Несогласие заявителя жалобы с выводами судов, а также иное толкование им положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм права.

Арбитражный суд Владимирской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 07.02.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2019 по делу N А11-11287/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова