Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 сентября 2019 г. N Ф01-4459/19 по делу N А11-11111/2018

Нижний Новгород

24 сентября 2019 г.

Дело N А11-11111/2018

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Забурдаевой И.Л., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от заявителя - Филичкина А.А. доверенность от 25.06.2019

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью частное охранное предприятие "Кобра 1" (ОГРН 1053301553062, ИНН 3328436604)

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 12.02.2019 по делу N А11-11110/2018, принятое судьей Семеновой М.В. и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2019, принятого судьями Москвичевой Т.В., Волгиной О.А., Захаровой Т.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью частное охранное предприятие "Кобра 1" о признании недействительным предписания отдела лицензионно - разрешительной работы по городу Владимиру, Судогодскому и Суздальскому районам Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области от 13.06.2018 N 20518/1-72.

и установил

Начальником отдела лицензионно - разрешительной работы по городу Владимиру, Судогодскому и Суздальскому районам Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области (далее - Отдел) 13.06.2018 в адрес директора общества с ограниченной ответственностью частное охранное предприятие "Кобра 1" (далее - Общество) направлено письмо N 20518/1-72, согласно которому Обществу запрещено заниматься определенной деятельностью и предложено в срок до 20.06.2018 принять меры к устранению нарушений действующего законодательства, выразившихся в охране ряда объектов муниципального унитарного предприятия "Владимирводоканал".

В письме отражено, что в соответствии с контрактом от 30.01.2018 N 58/18/к охрану ряда объектов муниципального унитарного предприятия "Владимирводоканал" осуществляет Общество. В соответствии с приложением к лицензии на осуществление частной охранной деятельности от 23.11.2012 ЧО N 047169, выданной Обществу, названная организация не имеет права охранять объекты и (или) имущество, а также обеспечивать внутриобъектовый и пропускной режим на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требований к антитеррористической защищенности. В указанном письме Отдел указал, что Общество не имеет права осуществлять охрану объектов муниципального унитарного предприятия "Владимирводоканал".

Не согласившись с указанным документом, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Решением Арбитражного суда Владимирской области, оставленным в силе постановлением Первого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Общество обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые судебные акты.

Заявитель на согласен с выводами судов о том, что оспариваемый документ носит информативный характер и не является обязательным для исполнения. По мнению Общества данный документ налагает на него определенные обязанности, имеет правовые последствия, следовательно носит характер предписания, обязательного для исполнения.

Отдел отзыв на апелляционную жалобу в суд не представил, извещенный надлежащим образом о времени месте рассмотрения кассационной жалобы, представителя в судебное заседание не направил.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в судебном заседании объявлялся перерыв.

После перерыва в составе суда произошла замена, в связи с нахождением в ежегодном отпуске судьи Александровой О.В., она была заменена на судью Забурдаеву И.Л.

Проверив законность решения Арбитражного суда Владимирской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда в порядке, установленном в статьях 274, 284, 286 и 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (статья 2 Федерального закона N 99-ФЗ).

В статье 3 Федерального закона N 99-ФЗ определено, что лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом; лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В пункте 32 части 1 статьи 12 Федерального закона N 99-ФЗ установлено, что частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

Частная охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов (статья 1 Закон Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1)).

Согласно статье 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 226-ФЗ) войска национальной гвардии наделены, в том числе, полномочиями требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; пресекать преступления, административные правонарушения и противоправные действия; осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом.

В статье 11.2 Закона N 2487-1 установлено, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, и его территориальные органы осуществляют полномочия в области лицензирования частной охранной деятельности, в том числе, по осуществлению государственного контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований, а также требований законодательства Российской Федерации, регламентирующего оборот оружия и специальных средств.

Согласно статье 20 Закона N 2487-1 контроль за частной охранной деятельностью осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, и его территориальные органы, а также иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целях осуществления государственного контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований при осуществлении частной детективной деятельности или частной охранной деятельности соответственно орган внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, или его территориальные органы в пределах своей компетенции проводят плановую и внеплановую проверки. Указанные проверки проводятся на основании соответствующих распоряжений (приказов) органа внутренних дел, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере частной охранной деятельности, или его территориального органа.

Плановая проверка может проводиться не чаще одного раза в три года. Продолжительность ее проведения не должна превышать месяц. О проведении внеплановой проверки в обязательном порядке уведомляется прокурор субъекта Российской Федерации.

Внеплановая проверка проводится в следующих случаях: если в результате проведения плановой проверки выявлены нарушения лицензионных требований; если от органов государственной власти и органов контроля (надзора) получена информация о создающем угрозу здоровью и жизни граждан нарушении лицензиатом законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность частных детективов и частных охранных организаций; если имеются обращения граждан и (или) юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов действиями (бездействием) лицензиата либо его работников, а также если получена иная информация, подтверждаемая документами и другими доказательствами, свидетельствующими о наличии такого нарушения.

По результатам проверки осуществляющее ее должностное лицо составляет акт установленной формы, копия которого вручается руководителю охранной организации, частному детективу или его представителю под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.

К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2 - 10 статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ, а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности в соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона N 99-ФЗ (статья 19 Федерального закона N 99-ФЗ).

Согласно частям 1 и 3 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В пунктах 2 и 4 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что несоблюдение органом государственного контроля требований в части оснований проведения внеплановой проверки, проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, согласования с органами прокуратуры относится к числу грубых нарушений, влекущих признание незаконными и отмену результатов проверки, при проведении которой оно допущено.

В рассматриваемом случае Отделом не представлено доказательств, свидетельствующих об основаниях проведения проверки в отношении Общества, а именно распоряжения (приказа).

В соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 18.06.2012 N 589 (зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2012 N 25081), разработанным в соответствии с Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Федеральным законом N 294-ФЗ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", исполнение государственной функции включает следующие административные процедуры:

23.1. документарную проверку представляемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем материалов для получения (продления срока действия) лицензии или переоформления лицензии;

23.2. проверку сведений, изложенных в уведомлении, поступившем от юридического лица, о начале (окончании) оказания охранных услуг, и должностной инструкции частного охранника на объекте охраны при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов;

23.3. плановую проверку соблюдения лицензионных требований;

23.4. внеплановую (выездную) проверку соблюдения лицензионных требований и (или) требований законодательства Российской Федерации, регламентирующего частную детективную (сыскную) и охранную деятельность;

23.5. проверку наличия, организации хранения и учета огнестрельного оружия, патронов и специальных средств;

23.6. принятие решения и мер реагирования.

Согласно пунктам 44 - 48, 56 - 57 вышеназванного Административного регламента по результатам плановой либо внеплановой проверки составляется акт проверки, копия которого вручается руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю (их полномочному представителю) либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. В случае выявления нарушений в акте указывается, какие именно требования законодательных или нормативных правовых актов Российской Федерации нарушены, и устанавливаются сроки их устранения, которые не должны превышать 30 дней.

Согласно пункту 61 названного Административного регламента должностное лицо территориального органа МВД России, проводившее проверку, по результатам которой были выявлены нарушения, в зависимости от их характера осуществляет следующие действия:

- обеспечивает контроль за устранением нарушений и недостатков, отраженных в акте проверки, в срок, указанный в письменном предупреждении или предписании. По истечении установленного срока при необходимости принимает меры по организации внеплановой выездной проверки;

- вносит предложение руководителю подразделения лицензионно-разрешительной работы и оформляет письменное предупреждение лицензиату о том, что в случае неустранения выявленных недостатков либо выявления повторного нарушения законодательства, регламентирующего частную охранную и детективную (сыскную) деятельность, а также оборот оружия и патронов к нему действие лицензии может быть приостановлено.

Оспариваемый документ Отделом выдан Обществу без проведения регламентированных проверочных процедур, в том числе, без издания распоряжения о проведении проверки, без составления акта проверки, данное обстоятельство является грубым нарушением процедуры организации проверки, что влечет его недействительность.

В части 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ установлены случаи, в которых положения названного Федерального закона не применяются, однако, в материалах настоящего дела доказательства наличия таких обстоятельств не представлены.

Выданный Обществу документ об устранении выявленных нарушений содержит властно-распорядительные предписания для лица, в отношении которого вынесен, содержит запрет на осуществление Обществом деятельности и срок устранения нарушений действующего законодательства, порождает изменения в его правах и обязанностях, поэтому может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае оспариваемый документ вынесен в форме предписания с нарушением требований Федерального закона N 99-ФЗ, Федерального закона N 294-ФЗ, гарантирующих защиту прав лиц, в отношении деятельности которых осуществляется государственный контроль.

Ввиду изложенного оспариваемое письмо не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества в сфере осуществления экономической деятельности, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

Следовательно, решение суда первой инстанции и постановление Первого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене на основании пункта 2 части 1 статьи 287 и подпункта 1 пункта 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неправильного применения норм материального права.

Суд округа не установил нарушений судами первой и апелляционной инстанций процессуальных норм, несоблюдение которых влечет безусловную отмену судебного акта по части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Излишне уплаченная по платежному поручению от 17.07.2019 N 35 государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату Обществу из федерального бюджета.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, подпунктом 1 пунктом 2 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Владимирской области от 12.02.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2019 по делу N А11-11111/2018 отменить.

Предписание, выраженное в письме отдела лицензионно - разрешительной работы по городу Владимиру, Судогодскому и Суздальскому районам Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области от 13.06.2018 N 20518/1-72 признать недействительным.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью частное охранное предприятие "Кобра 2" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 17.07.2019 N 39.

Справку на возврат выдать.

Постановление арбитражного суда Волго-Вятского округа вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева