Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 октября 2019 г. N Ф01-5200/19 по делу N А82-16853/2018

Нижний Новгород

17 октября 2019 г.

Дело N А82-16853/2018

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Четайкина А.В. (доверенность от 09.10.2019 N 8-10-2019),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

прокуратуры города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.03.2019 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07.06.2019

по делу N А82-16853/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Проектно-строительное

бюро "Архитектура ветра" (ИНН: 7604055372, ОГРН: 1027600696276)

о признании недействительным представления прокуратуры города Ярославля,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - прокуратура Ярославской области, общество с ограниченной ответственностью

Строительная компания "Аванта", Департамент архитектуры и земельных отношений

мэрии города Ярославля, общество с ограниченной ответственностью "Центр экспертизы проектной документации", Отдел надзорной деятельности и профилактической работы

по города Ярославлю Главного управления Министерства Российской Федерации по

делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий

стихийных бедствий по Ярославской области, общество с ограниченной ответственностью Фирма "Авторемонт", Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Проектно-строительное бюро "Архитектура ветра" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора города Ярославля (далее - Прокурор) от 03.05.2018 N 19ж-2018/4076/6153 об устранении нарушений закона.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Ярославской области, общество с ограниченной ответственностью Строительная компания "Аванта" (далее - ООО СК "Аванта"), Департамент архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, общество с ограниченной ответственностью "Центр экспертизы проектной документации" (далее - ООО "Центр экспертизы проектной документации"), Отдел надзорной деятельности и профилактической работы по города Ярославлю Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области, общество с ограниченной ответственностью Фирма "Авторемонт" (далее - ООО Фирма "Авторемонт"), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области.

Решением суда от 04.03.2019 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 07.06.2019 решение суда оставлено без изменения.

Прокурор не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя жалобы, суды неправильно истолковали нормы материального права, и не приняли во внимание, что проверка, в смысле, придаваемом данному понятию Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), в отношении Общества не проводилась. Изложенные в представлении выводы сделаны на основании поступивших в прокуратуру документов и сведений из иных источников. Вывод судов о том, что заключение экспертизы может быть оспорено в судебном порядке, не основан на законе, поскольку в судебном порядке может быть обжалованы либо отрицательное заключение экспертизы, либо решение экспертной комиссии.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве отклонило доводы жалобы.

Общество и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, прокуратура города Ярославля на основании обращения гражданина провела проверку по вопросу соблюдения законодательства при строительстве многоквартирного жилого дома по адресу: город Ярославль, улица Вишняки, дом 3, в ходе которой установлено следующее.

Строительство объекта ведет застройщик ООО СК "Аванта". Общество разработало проектную документацию объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом с инженерными коммуникациями по адресу: г. Ярославль, ул. Вишняки, д. 3".

По результатам проверочных мероприятий и анализа градостроительной документации прокуратура пришла к выводу о том, что указанная документация не в полной мере соответствует требованиям градостроительного законодательства. В нарушение Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" не разработан раздел 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды". На смежном участке расположена производственная площадка ООО Фирма "Авторемонт", при этом проект разработан без учета санитарно-защитной зоны. Строящийся многоквартирный дом расположен на расстоянии 8 - 10 метров от деревянных построек домовладения 42 по улице Городищенской и на расстоянии 8 метров от металлического склада ООО Фирма "Авторемонт", что не соответствует требованиям Свода правил СП 4.13130.2013. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24.04.2013 N 288, при этом в проектной документации отсутствует информация о противопожарных расстояниях, применительно к названным объектам.

Прокурор 03.05.2018 выдал представление, в котором Обществу предписано принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства и недопущению подобных нарушений в последующем.

Общество посчитало, что представление не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 48 - 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениями Закона о прокуратуре, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое представление незаконно, нарушает права и законные интересы Общества, и удовлетворил заявленное требование.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Прокуратура Российской Федерации в силу пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6 Закона о прокуратуре).

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

В силу пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре в случае установления факта нарушения закона лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного закона, прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений закона.

В пункте 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как разъяснено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре" основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Отношения по архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (статья 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) земельного участка.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами (часть 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 данной статьи.

В силу части 4.3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьей 50 данного кодекса.

В части 9 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 данного кодекса.

Из частей 12 и 13 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что как положительное, так и отрицательное заключение экспертизы проектной документации может быть обжаловано в административном порядке в экспертную комиссию, решение которой в дальнейшем может быть обжаловано в судебном порядке.

Согласно частям 1 и 3 статьи 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида. Порядок аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, как правильно указали суды, действующим законодательством определен порядок признания недействительным положительного заключения экспертизы проектной документации. В этой связи какие-либо иные правовые способы признания незаконным, пересмотра и изменения заключения экспертизы проектной документации недопустимы.

Как следует из материалов дела и установили суды, в рассматриваемом случае Прокурором фактически проведены проверочные мероприятия в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре. Полученные в ходе сведения имели значение для вывода Прокурора о несоответствии проектной документации Общества требованиям действующего градостроительного законодательства.

Вместе с тем в дело не представлены решение о проведении проверки в отношении Общества, сведения о его уведомлении о принятом решении, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре, и повлекло нарушение прав и законных интересов Общества, лишив его возможности представлять объяснения и возражения в ходе проверки и по ее результатам.

Разработанная Обществом проектная документация получила положительное заключение экспертизы ООО "Центр экспертизы проектной документации" от 09.09.2016 N 76-2-1-2-0133-16. При этом ни на момент выдачи оспариваемого представления, ни на момент рассмотрения настоящего дела в суде положительное заключение экспертизы, выданное аккредитованной организацией, в установленном законом порядке не оспорено.

Содержащиеся в оспариваемом представлении прокурора выводы о несоответствии проектной документации установленным требованиям не подтверждены каким-либо иным заключением экспертизы, результатами объективного и компетентного специального исследования соответствующих документов.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу об отсутствии у прокуратуры законных оснований для выдачи оспариваемого представления и удовлетворили заявленное требование.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Прокуратура освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.03.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07.06.2019 по делу N А82-16853/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу прокуратуры города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова А.И. Чиграков