Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 января 2020 г. N Ф01-7519/19 по делу N А79-4867/2017

Нижний Новгород

16 января 2020 г.

Дело N А79-4867/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 января 2020 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Бабаева С.В., Павлова В.Ю.,

без участия представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу истца -

администрации города Чебоксары Чувашской Республики

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2019

по делу N А79-4867/2017 Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии

по иску администрации города Чебоксары Чувашской Республики

(ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к индивидуальному предпринимателю Овчинниковой Джульетте Николаевне

(ИНН: 212900120240, ОГРНИП: 304212911800070)

об освобождении земельного участка

и по встречному иску индивидуального предпринимателя Овчинниковой Джульетты Николаевны

к администрации города Чебоксары Чувашской Республики

о признании недействительной сделкой одностороннего отказа от договора аренды и

о применении последствий недействительности данной сделки,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципальное казенное учреждение "Земельное управление" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, индивидуальный предприниматель Данилова Екатерина Алексеевна,

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском к индивидуальному предпринимателю Овчинниковой Джульетте Николаевне (далее - Предприниматель) об обязании освободить земельный участок с кадастровым номером 21:01:020901:73 площадью 130 квадратных метров. Истец просит освободить указанный участок путем сноса временного торгового павильона, расположенного по адресу: город Чебоксары, Эгерский бульвар, дом 5а; возвратить участок по акту приема-передачи в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Исковое требование основано на статьях 103, 209, 606, 610, 611 и 622 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 9 - 11, 16, 62 и 76 Земельного кодекса Российской Федерации. Оно мотивировано неисполнением арендатором в добровольном порядке обязательства по возврату спорного земельного участка после прекращения договора аренды от 20.10.2009 N 31/744-ЛК.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии со встречным иском к Администрации о признании недействительной сделкой одностороннего отказа от договора аренды, выраженного в письме от 05.04.2017 N 29/08-1694, и о применении последствий недействительности данной сделки в виде признания за Предпринимателем права аренды земельного участка по названному договору аренды.

Встречное исковое требование основано на статьях 10 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивировано тем, что отказ Администрации от договора аренды является злоупотреблением правом.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное учреждение "Земельное управление" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики и индивидуальный предприниматель Данилова Екатерина Алексеевна.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии решением от 04.10.2017 удовлетворил иск Администрации и отказал в удовлетворении встречного иска Предпринимателя. Суд первой инстанции исходил из того, что законных оснований для занятия спорного земельного участка у Предпринимателя не имеется, а правоотношения последнего с Администрацией основаны исключительно на договоре аренды; не установил злоупотребления со стороны Администрации.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 26.09.2019 отменил решение суда первой инстанции в части удовлетворения первоначального иска и принял в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворения требования Администрации.

Не согласившись с принятым постановлением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы полагает, что часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) гарантирует право их пользователям на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов до окончания срока предоставления земли под нестационарные объекты торговли и (или) право на ведение торговли по указанному месту. Данная норма, по его мнению, не указывает в качестве основания возникновения права на использование участка под такими объектами на схему размещения, утвержденную органом местного самоуправления. Сохранение нестационарного торгового объекта (далее - НТО) влечет за собой невозможность проведения аукциона в целях обеспечения прав иных претендентов на размещение НТО на спорном участке, а также и неопределенность в сложившихся материальных правоотношениях. Кассатор настаивает, что суды не учли статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и необоснованно пришли к выводу о том, что статья 17.1 названного закона не распространяет свое действие на отношения, связанные с размещением НТО. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Предприниматель в отзыве на кассационную жалобу не согласился с доводами заявителя, просил оставить обжалованные судебные акты без изменения, а жалобу Администрации - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на кассационную жалобу в суд округа не представили.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание окружного суда представителей не направили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, Администрация (арендодатель) и Предприниматель (арендатор) 20.10.2009 заключили договор N 31/744-ЛК аренды земельного участка с кадастровым номером 21:01:020901:73 площадью 130 квадратных метров. Участок предоставлен на основании распоряжения Администрации от 08.09.2009 N 3549-р для эксплуатации ранее размещенного временного торгового павильона "Акрон" (на площади 75 квадратных метров) и санитарной уборки и благоустройства прилегающей к земельному участку территории площадью 55 квадратных метров. Срок аренды - до 17.07.2014.

Администрация в письме от 06.06.2016 N 29/08-2162 уведомила Предпринимателя об одностороннем отказе от договора аренды от 20.10.2009 N 31/744-ЛК; письмо получено последним 10.06.2016.

Позднее, в письме от 05.04.2017 N 29/08-1694 Администрация повторно сообщила об этом и потребовала в течение 30 дней освободить арендованный земельный участок с проведением демонтажа павильона, сдав его по акту; письмо получено Предпринимателем 10.04.2017.

В ходе осмотра спорного земельного участка установлено, что на нем расположен торговый павильон (акт осмотра от 29.03.2018 N 125-Е). Местоположение павильона соответствует расположению объекта, включенному в Схему размещения нестационарных торговых киосков на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 25.12.2018 N 1516.

Поскольку требование об освобождении участка Предприниматель не исполнил, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском. Предприниматель, посчитав отказ Администрации от договора аренды незаконным, обратилась со встречным иском.

Изучив материалы дела и оценив доводы сторон, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованного постановления и исходил при этом из следующего.

С вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (01.03.2015) действует глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающая возможность использования земельных участков без их предоставления или установления в их отношении сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ также предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления в рамках предоставленных полномочий, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 и 3).

В статье 6 Закона N 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (части 1, 2).

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 05.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть 3).

Из указанного следует, что действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону N 381-ФЗ, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

На момент принятия Администрацией отказа от договора аренды спорный торговый объект (павильон) был включен в Схему размещения нестационарных торговых киосков на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 21.11.2013 N 1205 (в редакции решения от 14.04.2016 N 231 - пункт 2.27.3).

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 20.06.2017 N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" пункт 2.27.3 был исключен из Схемы (подпункт 1 пункта 1).

Предприниматель обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании данного решения Чебоксарского городского Собрания депутатов не действующим в части исключения из Схемы размещения нестационарного торгового объекта на территории города Чебоксары строки за номером 2.27.3.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 12.09.2017 в удовлетворении административного искового заявления Предпринимателя было отказано.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17.01.2018 N 31-АПГ17-16 решение Верховного Суда Чувашской Республики от 12.09.2017 отменено. Со дня вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов от 20.06.2017 N 767 признано не действующим в части исключения из Схемы нестационарного торгового объекта под порядковым номером 2.27.3.

При этом суд указал, что истечение срока договора аренды само по себе не может служить основанием для произвольного исключения нестационарных торговых объектов из Схемы.

Кроме того, спорный объект включен в Схему, которая действует на настоящий момент и утверждена решением от 25.12.2018 N 1516.

Постановлением Администрации от 25.04.2017 N 1013 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Однако апелляционным определением Верховного Суда Чувашской Республики от 27.05.2019 по делу N 33а-3485/2018 данный порядок признан частично недействующим. При этом суд заключил, что субъект малого и среднего предпринимательства в случае предоставления права на размещение нестационарного торгового объекта на законном основании, даже при истечении срока договора аренды, заключенного до 01.03.2015, не может быть ограничен в праве на использование места, предусмотренного в упомянутой Схеме, путем заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта вне конкурентных процедур.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. Такие обстоятельства (например, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (части 2 и 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следовательно, выводы Верховного Суда Чувашской Республики должны учитываться окружным судом при рассмотрении кассационной жалобы.

При этом к аналогичному выводу можно прийти исходя из Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, приведенных в письме Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23.03.2015 N ЕВ-5999/08.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что содержащееся в части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Реализация данного законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, в том числе, связанных с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий - с другой.

В соответствии с этим указанная правовая норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Данные позиции изложены, в том числе, в определениях от 29.01.2015 N 225-О и от 06.12.2018 N 3111-О.

Принимая во внимание необходимость обеспечения стабильности рынка, гарантии прав как хозяйствующих субъектов, так и местного населения, устойчивого развития территории, указанные выводы Конституционного Суда Российской Федерации применимы и в ситуации сложившейся правовой неопределенности на территории города Чебоксары в отсутствие действующего правого акта, определяющего порядок размещения нестационарных торговых объектов.

По правилам статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

При введении нового законодательного регулирования в сфере предоставления мест для размещения нестационарных торговых объектов должна быть обеспечена стабильность правоотношений и баланс интересов в переходный период, что, с одной стороны, позволило бы максимально сохранить деятельность добросовестных предпринимателей и не нарушить права населения, а с другой - реализовать органами местного самоуправления свои права и обязанности в сфере регулирования торговой деятельности. Учитывая выводы, сформулированные в апелляционном определении Верховного суда Чувашской Республики от 27.05.2019, демонтаж нестационарного торгового объекта, размещенного изначально в соответствии с тем правовым регулированием, которое имело место на момент такого размещения, а в настоящее время располагающегося в месте, обозначенном в утвержденной Схеме, но в отсутствие действующего порядка, определяющего правила размещения нестационарных торговых объектов, которым можно было бы руководствоваться, противоречит как целям и принципам Закона N 381-ФЗ, так и является злоупотреблением правом со стороны администрации, действующей не только как собственник, но и как публично-правовое образование, на котором лежат обязанности по обеспечению жителей муниципального образования услугами торговли, принятию мер экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17 Закона 381-ФЗ).

Требование Администрации об освобождении земельного участка, включенного в схему НТО, при необеспечении возможности легализовать использование торгового места в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть обеспечено судебной защитой.

С учетом обстоятельств дела и изложенных правовых позиций в сложившейся ситуации истечение сроков спорных договоров аренды, а также последующий отказ от данных договоров, возобновленных на неопределенный срок, не должны ограничивать право Предпринимателя на эксплуатацию нестационарного торгового объекта в месте, предусмотренном Схемой, в целях осуществлении торговой деятельности в установленном законом порядке на возмездной основе до утверждения уполномоченным органом соответствующего порядка размещения НТО и осуществления надлежащих действий в соответствии с таким порядком.

На основании изложенного суд второй инстанции правомерно отказал в удовлетворении требования Администрации.

При принятии и введении в действие нормативного акта, определяющего условия и порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары Администрация, действуя разумно и добросовестно, не лишена права требовать освобождения земельного участка от НТО, размещенного в нарушение установленного порядка.

Доводы кассатора, хотя и основаны на действующих нормах законодательства и соответствуют ему, не учитывают конкретные обстоятельства настоящего спора, из которых апелляционный суд исходил при разрешении последнего, в том числе отсутствие у ответчика возможности легализации размещения НТО ввиду неисполнение уполномоченным органом надлежащим образом публичных обязанностей в соответствии Законом N 381-ФЗ, что позволило квалифицировать его действия как злоупотребление правом и отказать в судебной защите в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Оснований для отмены обжалованного судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционным судом не допущено.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2019 по делу Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии N А79-4867/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Чебоксары Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

С.В. Бабаев В.Ю. Павлов