Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 февраля 2020 г. N Ф01-8243/19 по делу N А31-3700/2019

Нижний Новгород

04 февраля 2020 г.

Дело N А31-3700/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30.01.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.02.2020.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителей

от заявителя: Петрык Я.Ю. (доверенность от 31.10.2019),

Богелюс Е.Ю. (доверенность от 31.10.2019)

от заинтересованного лица: Пророковой Е.Н. (доверенность от 09.01.2010 N 3)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Товленд"

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019

по делу N А31-3700/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Товленд"

(ОГРН: 1097746543400; ИНН: 7731633795)

о признании недействительным приказа

Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Товленд" (далее - ООО "Товленд", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (далее - Департамент, уполномоченный орган) от 07.03.2019 N 91 "О досрочном прекращении права пользования недрами".

Решением Арбитражного суда Костромской области от 09.07.2019 заявленное требование удовлетворено, оспариваемый ненормативный правовой акт признан недействительным.

Постановлением апелляционного суда от 09.10.2019 решение суда отменено, в удовлетворении заявления о признании недействительным приказа Департамента Обществу отказано.

ООО "Товленд" не согласилось с постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Заявитель считает, что апелляционный суд неправильно применил пункт 5 части 2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах, Закон N 2395). По его мнению, оспариваемый приказ вынесен Департаментом незаконно. Общество указывает, что предпринимало необходимые действия, направленные на возобновление недропользования, однако имелись объективные причины, препятствующие возобновлению деятельности на карьере в установленный в уведомлении Департамента срок. У уполномоченного органа отсутствовали основания для прекращения права Общества на пользование недрами. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителями в судебном заседании.

Департамент отзыв не представил, его представитель в судебном заседании возразил относительно доводов заявителя.

Законность постановления апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, 11.07.2013 ООО "Товленд" выдана лицензия на пользование недрами КОС 80080 ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча валунно-гравийно-песчаного материала месторождения "Архарово" Чухломского района Костромской области.

В рамках проводимого мониторинга выполнения условий лицензионного соглашения, являющегося неотъемлемой частью лицензии на право пользования недрами, Департаментом установлено, что в нарушение лицензионных условий (пункт 4.1 лицензионного соглашения) работы по добыче валунно-гравийно-песчаного материала Обществом не ведутся (месторождение не разрабатывается) с 2015 года.

В связи с этим в адрес ООО "Товленд" направлено уведомление от 29.11.2018 N 7104 о необходимости устранить в течение трех месяцев указанное нарушение, которое получено Обществом 03.12.2018.

Департамент издал приказ от 07.03.2019 N 91 "О досрочном прекращении права пользования недрами", в соответствии с которым у Общества отозвана лицензия КОС 80129 ТЭ на право пользования недрами. Основанием для вынесения данного приказа послужило то, что Общество не обеспечило начало работ по добыче валунно-гравийно-песчаного материала на участке недр.

Полагая, что приказ Департамента о досрочном прекращении права пользования недрами не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, ООО "Товленд" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 1, 4, 10.1, 11 Закона о недрах, Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение N 3314-1), Административным регламентом исполнения государственной функции департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области "Осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Костромской области, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору", утвержденным приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29.06.2017 N 307, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.

Апелляционный суд руководствовался этими же нормами права, вместе с тем отменил решение суда и отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 1 Закона о недрах законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Указанный закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер.

Установление порядка пользования участками недр местного значения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования (статья 4 Закона о недрах).

В пункте 6 статьи 10.1 Закона о недрах определено, что основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении такого права.

В силу статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Законом о недрах и Положением N 3314-1 на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией.

Содержание лицензии на право пользования недрами регламентировано в статье 12 Закона N 2395-1. В названной норме, среди прочего, указано, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В части 2 статьи 20 Закона о недрах установлено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), а также в случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункт 5).

Аналогичные основания досрочного прекращения права пользование недрами предусмотрены пунктом 15.2 Положения 3314-1.

В случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 данного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения (статья 21 N Закона 2395).

Вместе с тем положения статей 20, 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность уполномоченного органа при наличии оговоренных оснований принять решение о досрочном прекращении права пользования недрами.

В определении от 21.12.2011 N 1862-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах. Предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.

В определении от 09.03.2017 N 565-О Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что решение о досрочном прекращении пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения. Такая мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Понятие существенного условия лицензия относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение этого термина. На практике при выдаче лицензии уполномоченные органы указывают непосредственно в прилагаемых к лицензии условиях пользования недрами (в лицензионных соглашениях), какие из них относятся к "существенным" для целей применения норм Закона N 2395-1, в частности норм о досрочном прекращении права пользования недрами.

Таким образом, при рассмотрении заявления о признании незаконным решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1 судам необходимо исследовать фактические обстоятельства, объективно препятствовавшие заявителю исполнить лицензионные обязательства в сфере недропользования, а также все иные обстоятельства, на которые он ссылается, не ограничиваясь только лишь формальным установлением необходимых условий применения такой меры принуждения, и дать оценку данной мере на предмет ее соответствия требованиям справедливости, пропорциональности, соразмерности и адекватности ее применения допущенному нарушению, необходимости обеспечения защиты, баланса публичных и частных интересов в данной сфере правоприменения.

Как следует из материалов дела, 11.07.2013 ООО "Товленд" выдана лицензия на пользование недрами КОС 80080 ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча валунно-гравийно-песчаного материала месторождения "Архарово" Чухломского района Костромской области.

Лицензионным соглашением, являющимися приложением 1 к лицензии лицензия КОС 80080 ТЭ, установлено, в том числе, что годовой объем добычи валунно-гравийно-песчаного материала на лицензионном участке не должен превышать 1,0 миллион кубических метров (пункт 4.1), а также установлена обязанность лицензиата обеспечить ввод в эксплуатацию горнодобывающего предприятия в срок не позднее 18 месяцев со дня государственной регистрации лицензии (подпункт "в" пункта 5.1).

Вместе с тем из представленных в материалы дела сведений статистической отчетности за 2013 - 2018 годы следует, что в периоды до 2013 года и с 2015 по 2018 года добыча полезного ископаемого ООО "Товленд" не осуществлялась. Данный факт Обществом не отрицается.

В силу абзаца 2 подпункта "г" пункта 5.8 лицензионного соглашения все положения, установленные данным соглашением, являются существенными условиями лицензии.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в соответствии со статьями 20, 21 и 23 Закона о недрах, в том числе, если владельцем лицензии будут нарушены существенные условия лицензии.

В этой связи Департамент 29.11.2018 направил ООО "Товленд" уведомление N 7104 о необходимости устранить в течение трех месяцев выявленное нарушение условий лицензии, которое получено Обществом 03.12.2018.

Учитывая отсутствие информации об устранении Обществом названных нарушений к установленному сроку, Департамент 07.03.2019 принял решение о досрочном прекращении права пользования недрами ООО "Товленд", полученное в рамках лицензии КОС 80080 ТЭ.

Факт нарушения Обществом существенных условий лицензии КОС 80080 ТЭ (лицензионного соглашения, являющегося неотъемлемой частью лицензии) подтверждается совокупностью представленных в материалы дела доказательств и Обществом не опровергнут. ООО "Товленд" в течение установленного в лицензии срока (в том числе на момент вынесения оспариваемого приказа) не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что в бездействии Общества имелось нарушение норм пункта 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах, пункта 15.2 Положения N 3314-1, и условий лицензионного соглашения (пункт 4.1, подпункт "в" пункта 5.1), наличие которого являлось основанием для досрочного прекращения права пользования недрами.

Доказательств, свидетельствующих о наличии обстоятельств, которые объективно препятствовали заявителю должным образом исполнить обязательства в сфере недропользования, установленные лицензией КОС 80080 ТЭ, в материалах дела не имеется. Каких-либо исключительных обстоятельств, не позволяющих заявителю, при должной степени заботливости и осмотрительности, соблюсти обозначенное условие лицензионного соглашения, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый приказ Департамента о досрочном прекращении права пользования недрами не противоречил нормам действующего законодательства и не нарушал права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на то, что при наличии соответствующих полномочий Департамент не проводил проверку факта устранения Обществом выявленных нарушений, несостоятельна.

В пункте 2.2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 09.03.2017 N 565-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "ВУМН" на нарушение конституционных прав и свобод положениями части второй статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах" указано, что часть вторая статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах" закрепляет основания (случаи), при которых право пользования недрами может быть прекращено (приостановлено, ограничено) органами, предоставившими лицензию, в частности в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, систематического нарушения пользователем недр правил пользования недрами, а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2, 3 и 5).

Права пользователей недр гарантируются порядком такого прекращения. В указанных случаях данное право не прекращается автоматически сразу же после выявления соответствующего нарушения уполномоченным органом. Согласно части четвертой статьи 21 названного Закона в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято лишь по истечении трех месяцев со дня получения им письменного уведомления о допущенных нарушениях и при условии, что пользователь эти нарушения в указанный срок не устранил.

Предметом рассмотрения по настоящему спору является приказ Департамента о досрочном прекращении права Общества пользования недрами на основании лицензии КОС 80080 ТЭ.

Обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

При этом апелляционный суд верно отметил, что в рассмотренном случае нельзя иметь в виду проведение проверки в порядке, регламентированном Федеральным ом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Закон N 294-ФЗ имеет иные цели и сферу применения, поскольку регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и, в данном случае, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с рассмотрением материала по выявленным Департаментом нарушениям пользователем недр условий лицензии на право пользования недрами. Установление факта отсутствия устранения выявленных нарушений пользования недрами не имеет отношения к очередной либо внеочередной проверке лицензиата, а является самостоятельным действием.

Действующее законодательство применительно к органу государственной власти субъекта Российской Федерации не устанавливает требований к процедуре проверки факта не устранения недропользователем допущенных им нарушений.

Таким образом, установление факта неустранения недропользователем допущенных им нарушений может быть осуществлено компетентным органом в пределах предоставленных ему законом полномочий любым доступным способом.

Суд апелляционной инстанции не усмотрел нарушения Департаментом процедуры принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами.

Апелляционный суд установил, что у ответчика имелись достаточные сведения, указывающие на неустранение недропользователем допущенных им нарушений в срок, установленный в соответствующем уведомлении (в том числе, информация статистической отчетности за 2013 - 2018 года, представленные Обществом пояснения). При этом апелляционный суд учел, что устранение нарушений материалами дела не подтверждено. Приказ вынесен по истечении установленного в уведомлении срока.

С учетом изложенного апелляционный суд правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным приказа Департамента.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов данного суда и направлены на переоценку доказательств и установленных фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1500 рублей подлежат отнесению на Общество.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019 по делу N А31-3700/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Товленд" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на общество с ограниченной ответственностью "Товленд".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева