Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 марта 2024 г. N Ф01-175/24 по делу N А43-4576/2023

Нижний Новгород

13 марта 2024 г.

Дело N А43-4576/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 01.03.2024.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.03.2024.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Кислицына Е.Г.,

судей Павлова В.Ю., Чиха А.Н.,

при участии представителей

от заявителя: Никольской Н.О. (доверенность от 10.01.2024),

от заинтересованного лица: Панькиной О.В. (доверенность от 19.01.2024),

от третьих лиц: Министерства градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области - Захаровой О.А. (доверенность от 10.01.2024), Министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области - Сучковой Е.А. (доверенность от 26.12.2023),

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

Правительства Нижегородской области и Министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 29.08.2023 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2023

по делу N А43-4576/2023

по заявлению индивидуального предпринимателя Пушкова Сергея Александровича

(ИНН 521601734163, ОГРНИП 318527500055841)

о признании недействительным распоряжения Правительства Нижегородской области от 31.01.2022 N 61-р,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области, администрация Дивеевского муниципального округа Нижегородской области, Министерство имущественных и земельных отношений Нижегородской области, Министерство градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области, Пушков Александр Николаевич,

и установил:

индивидуальный предприниматель Пушков Сергей Александрович (далее - Предприниматель, ИП Пушков С.А.) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства Нижегородской области (далее - Правительство) от 31.01.2022 N 61-р и об обязании устранить допущенные нарушения.

Заявление основано на статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172), статьях 7 и 25.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) и мотивировано тем, что незаконным отказом Правительства нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области, администрация Дивеевского муниципального округа Нижегородской области (далее - Администрация), Министерство имущественных и земельных отношений Нижегородской области (далее - МИЗО НО), Министерство градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области, Пушков Александр Николаевич.

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 29.08.2023, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2023, удовлетворил заявление.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что на спорном земельном участке сельскохозяйственное производство не ведется, имеется месторождение строительных песков, для добычи которых Общество получило лицензию и утвердило проект рекультивации земель. С учетом пункта 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ суды пришли к выводу о возможности перевода земель в иную категорию.

Правительство и МИЗО НО не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просили их отменить.

По мнению заявителей, вынесенные судебные акты основаны на неверном толковании норм материального права, а именно части 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ.

Кассаторы не согласны с выводом суда о том, что при решении вопроса о переводе земель из категории "сельскохозяйственного назначения" в другую категорию по исключительному случаю, предусмотренному пунктом 8 части 1 Закона N 172-3, обязательным документом территориального планирования является не генеральный план сельского поселения, а схема территориального планирования Нижегородской области.

Кроме того, Правительство не согласно с тем, что суд в качестве правовосстановительной меры посчитал необходимым обязать его устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку не обладает полномочиями по переводу земельных участков из одной категории в другую.

ИП Пушков С.А. в отзыве на кассационные жалобы и его представитель в судебном заседании возразили относительно доводов заявителей, просили оставить жалобы без удовлетворения.

Министерство градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области в отзыве на кассационные жалобы и его представитель в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в жалобах.

Представители МИЗО НО и Правительства в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в жалобах. Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, в судебное заседание представителей не направили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационных жалобах доводам.

Изучив материалы дела, доводы, изложенные в кассационных жалобах, окружной суд не нашел оснований для отмены обжалованных судебных актов.

Как следует из материалов дела, Пушкову С.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 52:55:0070009:1188 площадью 139199+/-3264,57 квадратного метра, расположенный в Нижегородской области, в Дивеевском районе, категория земли - "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования - "для ведения личного подсобного хозяйства".

Пушков С.А. 13.07.2018 получил лицензию на пользование недрами серия НЖМ N 00434 для целей геологического изучения, разведки и добычи строительных песков в месторождении "Осиновский Восточный", расположенном в 0,1 километра восточнее деревни Осиновка Дивеевского района Нижегородской области, сроком на 25 лет.

Предпринимателем получено положительное экспертное заключение от 11.12.2018 N 149-02-17/2018 на проектную документацию на проведение работ на данном объектеу, а также заключение от 15.02.2019 N 136 экспертной комиссии по государственной экспертизе запасов общераспространенных полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

В 2019 году обществом с ограниченной ответственностью "ГорПроект" разработан технический проект разработки и рекультивации месторождения строительных песков на участке недр "Осиновский Восточный".

Указанными документами установлены следующие обстоятельства.

Участок недр находится в зоне земель сельскохозяйственного назначения, вне границ населенного пункта. Проведение горных работ в охранных зонах не планируется. Площадь земельного участка свободна от застройки, покрыта сорной травяной растительностью, кустарником. Редкие и реликтовые виды растительности, занесенные в Красную книгу, отсутствуют. Памятники природы в районе лицензионного участка отсутствуют. Особо ценных сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) на земельном участке нет.

Санитарно-защитная зона, установленная от данной территории, составляет 100 метров и не затрагивает близлежащую жилую застройку села Дивеево Нижегородской области.

Дальнейшей экономической целесообразности для сельскохозяйственного производства земельный участок с кадастровым номером 52:55:0070009:1188 не имеет.

В период эксплуатации и окончания работ месторождение строительных песков не представляет опасности для людей и животного мира. Отработка месторождения не приведет к необратимым и кризисным изменениям в природной среде.

Согласно экспертному заключению ФГКУ "Росгеолэкспертиза" от 11.12.2018 N 149-02-17/2018 лицензионный участок находится в зоне сельскохозяйственного назначения вне границ населенного пункта и частично в санитарно-защитной зоне закрываемой свалки твердых бытовых отходов. По земельному участку проходят инженерные коммуникации (водопровод диаметром 63 миллиметра в полиэтиленовом исполнении). По границе земельного участка проходят два напорных канализационных коллектора диаметром 225 миллиметров в полиэтиленовом исполнении на очистные сооружения села Дивеево.

Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области в служебном письме "О предоставлении заключений по ходатайствам N 18086-18113 и N 18069" указало, что с учетом наличия в составе технического проекта, утвержденного проекта рекультивации, министерство не возражает в переводе земельного участка из одной категории в другую.

Администрация в ответе на обращение от 21.10.2022 указала, что также не возражает в переводе земельного участка из одной категории в другую.

Предприниматель 28.11.2022 обратился в Правительство Нижегородской области с заявлением о переводе земельного участка с кадастровым номером 52:55:0070009:1188 из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" для последующего использования земельного участка в целях геологического изучения, разведки и добычи песков в соответствии с имеющейся лицензией на пользование недрами.

Правительство Нижегородской области распоряжением от 31.01.2022 N 61-р Пушкову С.А. отказало в изменении категории земельного участка и указало на несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельного участка функциональному зонированию, предусмотренному генеральным планом Дивеевского муниципального округа Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 30.06.2022 N 485.

Предприниматель не согласился с данным отказом и обратился в арбитражный с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198, статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на определенные категории, исчерпывающий перечень которых приведен в данной норме, в том числе: земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1); земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (подпункт 3).

Согласно подпункту 4 пункту 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (часть 1 статьи 2 Закона N 172-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В статье 4 Закона N 172-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, при наличии которых перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается. К таким случаям отнесены: 1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 2 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов и утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом, относятся к полномочиям местного самоуправления районов.

Согласно части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов; генеральные планы муниципальных округов.

В соответствии с частью 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления муниципального округа, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно части 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи названного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно частям 16, 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии со статьями 9, 24 и 25 названного Кодекса.

Таким образом, изменение документации территориального планирования находится в сфере полномочий органа местного самоуправления.

В силу статьи 1.2 Закона о недрах вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В статьях 2.1 и 2.3 Закона о недрах перечислено, какие участки относятся к недрам федерального или местного значения.

При этом в статье 2.3 Закона о недрах указано, что подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении указанных в пункте 1 части 1 названной статьи участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Статьей 7 Закона о недрах предусмотрено, что пользователь недр, получивший участок недр для геологического изучения, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

Добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель может служить основанием для перевода земельного участка из одной категории в другую (пункта 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ).

Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проекта проведения указанных работ (статья 25.1 Закона о недрах).

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства в совокупности и во взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций правомерно признали оспариваемое распоряжение недействительным и обязали Правительство устранить нарушение прав Предпринимателя.

Суды исходили из того, что при решении вопроса о переводе земель из категории "сельскохозяйственного назначения" в другую категорию по исключительному случаю, предусмотренному пунктом 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ, обязательным документом территориального планирования, является не Генеральный план сельского поселения, а схема территориального планирования Нижегородской области.

Кроме того, суды учли состояние спорного земельного участка и наличие у Общества лицензии на пользование недрами в его границах и, приняв во внимание, что действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих те или иные полномочия, должны быть согласованными и непротиворечивыми, пришли к выводу о наличии правовых оснований для перевода земельного участка в иную категорию.

Доказательства пересечения границ населенных пунктов с установленной санитарно-защитной зоной горного отвода, наложения границ горного отвода и территории населенного пункта или иного нарушения прав смежных землепользователей в материалы дела не представлены.

Установив, что оспариваемый отказ не соответствует закону и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, суд первой инстанции обоснованно признал его незаконным и возложил на орган, принявший незаконное решение, обязанность устранить допущенное нарушение, что согласуется с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

По смыслу норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование об устранении допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя, не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов. При выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует нормам действующего законодательства Российской Федерации, материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.

При этом Правительство в случае утраты полномочий на принятие соответствующего решения вправе обратиться в арбитражный суд с просьбой изменить порядок исполнения судебного акта.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявление.

Оснований для иного вывода у суда округа, исходя из приведенных в кассационной жалобе доводов, не имеется, поскольку аргументы заявителя основаны на неверном толковании действующего законодательства в совокупности с обстоятельствами дела, не опровергают выводов судов, сделанных на основании установленных по делу обстоятельств и исследованных доказательств, и не свидетельствуют о наличии в решении и постановлении нарушений норм материального или процессуального права.

Несогласие кассатора с результатами оценки судами имеющихся в материалах дела доказательств и сделанными выводами достаточным основанием для отмены состоявшихся судебных актов не является, поскольку направлено на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных фактических обстоятельств, которая в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в суде кассационной инстанции недопустима.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой и апелляционной инстанций не допущено.

В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Арбитражного суда Нижегородской области от 29.08.2023 и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2023 по делу N А43-4576/2023 оставить без изменения, кассационные жалобы Правительства Нижегородской области и Министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Кислицын

Судьи

В.Ю. Павлов А.Н. Чих