Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 марта 2020 г. N Ф01-8993/20 по делу N А79-7195/2019

Нижний Новгород

23 марта 2020 г.

Дело N А79-7195/2019

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Шутиковой Т.В.,

при участии представителя в судебном заседании 16.03.2020

от общества с ограниченной ответственностью "Автолайн":

Ладина В.В., директора (решение от 21.10.2016)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Управления Федеральной антимонопольной службы Чувашской Республики - Чувашии

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2019

по делу N А79-7195/2019

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики

о признании недействительным решения и предписания от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019 Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Автолайн",

и установил:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы Чувашской Республики - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Автолайн" (далее - Общество, ООО "Автолайн").

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 24.10.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 18.12.2019 решение суда отменено, оспариваемые решение и предписание признаны недействительными.

Управление не согласилось с постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить.

Ссылаясь на статью 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, положения Федеральных законов от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ), от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), заявитель считает, что бездействие организатора торгов, выразившееся неразмещении полной информации о торгах, может ввести в заблуждение потенциальных участников торгов и привести к ограничению конкуренции. Антимонопольный орган указывает, что отсутствие даты размещения извещения о проведении конкурса не позволяет потенциальному перевозчику заполнить заявку на участие в торгах, поскольку в приложениях к заявке необходимо указывать сведения, актуальные на дату размещения извещения о торгах. По его мнению, оспариваемые решение и предписание Управления являются законными. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании просят удовлетворить кассационную жалобу антимонопольного органа.

Министерство в отзыве просит оставить постановление апелляционного суда без изменения.

Управление и Министерство, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 16.03.2020 до 23.03.2020.

До рассмотрения кассационной жалобы Общество, Министерство и Управление заявили ходатайства о рассмотрении спора без их участия.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, на официальном сайте Министерства было размещено извещение о проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по трем лотам (по трем маршрутам): N 125 "Цивильск (ДКП г. Цивильск) - Чебоксары ("Роща"), N 270 "Чебоксары (Альгешево) - Новочебоксарск ("Сокол"), N 101-с "Чебоксары (Университет) - Новочебоксарск ("Сокол").

В Управление 14.06.2019 поступила жалоба ООО "Автолайн" на действия организатора торгов - Министерства при проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, в которой Общество сообщило, что организатор торгов допустил нарушение действующего законодательства, выраженные в ненадлежащем размещении информации о торгах, а именно отсутствует номер и дата приказа Минтранса Чувашии о проведении торгов, извещение о проведении торгов не содержит какую-либо нумерацию. Размещая подобные документы, по мнению ООО "Автолайн", Министерство пытается скрыть факт его проведения от неограниченного круга лиц перевозчиков, чтобы обеспечить возможность в его участии заранее определенному кругу лиц. Общество считает, что отсутствие согласования остановочных пунктов с органом местного самоуправления нарушает его права, поскольку планирует участвовать в торгах. В дополнение ООО "Автолайн" указывало о том, что отсутствие даты в извещении о проведении конкурса не позволяет ему заполнить заявку на участие в торгах, поскольку в приложениях к заявке необходимо указывать сведения на дату размещения извещения о торгах.

Рассмотрев жалобу ООО "Автолайн" в порядке статьи 18.1 Федерального закона N 135-ФЗ, решением от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019 комиссия Управления признала жалобу Общества обоснованной.

Управлением выдано предписание N 021/01/18.1-288/2019, которым организатору торгов - Министерству в срок до 28.06.2019 необходимо устранить допущенное нарушение процедуры проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по трем лотам (по трем маршрутам): N 125 "Цивильск (ДКП г. Цивильск) - Чебоксары ("Роща"), N 270 "Чебоксары (Альгешево) - Новочебоксарск ("Сокол"), N 101-с "Чебоксары (Университет) - Новочебоксарск ("Сокол") путем: - размещения извещения о проведении тортов в соответствии с требованиями статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ, а также конкурсной документации о проведении торгов; - на основании части 4 статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ продлить срок подачи заявок не менее чем на 20 дней с момента внесения изменений в извещение и конкурсную документацию до даты окончания приема заявок.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь положениями Федеральных законов N 135-ФЗ, 220-ФЗ, суд первой инстанции установил, что оспариваемые решение и предписание соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя, и отказал удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд руководствовался этими же нормами права, а также статьей 4 Закона Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" (далее - Закон Чувашской Республики N 48), сделал вывод о незаконности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа и удовлетворил заявленные требования.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В кассационной жалобе антимонопольный орган указывает на законность обжалуемых решения и предписания.

Как видно из материалов дела, на официальном сайте Министерства было размещено извещение о проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по трем лотам (по трем маршрутам): N 125 "Цивильск (ДКП г. Цивильск) - Чебоксары ("Роща"), N 270 "Чебоксары (Альгешево) - Новочебоксарск ("Сокол"), N 101-с "Чебоксары (Университет) - Новочебоксарск ("Сокол").

На основании письма Министерства цифрового развития, информационной политики и массовых коммуникаций Чувашской Республики от 20.06.2019 N 04/04-1889 согласно серверу базы данных материал "Извещение о проведении открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок" на официальном сайте Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики был размещен 04.06.2019 09:12.

В рассмотренном случае конкурсной документацией предусмотрено, что в качестве заявки участникам торгов необходимо представить: приложение N 4 к конкурсной документации по проведению открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, утвержденной приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики должно содержать в себе сведения на дату публикации извещения о проведении открытого конкурса; приложение N 7 к конкурсной документации по проведению открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, утвержденной приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики должно содержать количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате размещения извещения о проведении открытого конкурса на официальном сайте организатора открытого конкурса в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - дата размещения извещения), в расчете на среднее количество транспортных средств, предусмотренных договорами обязательного страхования гражданской ответственности юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров (далее - договоры обязательного страхования гражданской ответственности), действовавшими в течение года, предшествующего дате размещения извещения.

Согласно пункту 5 извещения заявки на участие в открытом конкурсе подаются в соответствии с требованиями конкурсной документации по адресу: 428004, город Чебоксары, площадь Республики, дом 2, кабинет 311, в рабочие дни с 09 часов 00 минут до 16 часов 00 минут (обед с 12 часов 00 минут до 13 часов 00 минут) с 04.06.2019 по 03.07.2019.

Из описательной части решения Управления от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019 следует, что антимонопольный орган пришел к выводу о том, при размещении извещения о проведении открытого конкурса без указания даты его размещения у участников торгов при подаче заявки на участие в торгах могут возникнуть вопросы относительно заполнения приложений к заявке, а именно приложений N 4 и 7, поскольку из документации неясно, на какую дату необходимо представлять документы, ведь срок отчитывается с даты размещения извещения, а извещение о проведении торгов дату не содержит. Подобные действия организатора торгов по неразмещению подробной (полной) информации о торгах может вводить в заблуждение потенциальных участников торгов и свидетельствуют о ненадлежащем исполнении обязанностей по проведению публичных торгов.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом N 220-ФЗ.

В силу статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ, установившей понятие уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации - органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых настоящим Федеральным законом на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Закона Чувашской Республики N 48 организация регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, а также участие в организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межрегиональных маршрутах осуществляется уполномоченным органом.

Частями 2 и 4 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено, что свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок. По результатам открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются победителю этого конкурса.

Статьями 21 - 24 Федерального закона N 220-ФЗ установлен порядок проведения конкурса, требования к претендентам, а также критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Извещение о проведении открытого конкурса размещается на официальном сайте организатора открытого конкурса в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном организатором открытого конкурса (часть 1 статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ).

Как видно из материалов дела, извещение о проведении конкурса, конкурсная документация размещены на официальном сайте Министерства 04.06.2019.

На основании статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ в извещении о проведении открытого конкурса указываются следующие сведения: 1) наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона организатора открытого конкурса; 2) предмет открытого конкурса; 3) срок, место и порядок предоставления конкурсной документации, официальный сайт, на котором размещена конкурсная документация; 4) размер, порядок и сроки внесения платы за предоставление конкурсной документации на бумажном носителе, если указанная плата установлена; 5) место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, а также место и дата рассмотрения таких заявок и подведения итогов открытого конкурса.

Извещение о проведении открытого конкурса может включать в себя иные предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом не указанные в части 2 настоящей статьи сведения (часть 3 статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 8.1 Закона Чувашской Республики N 48, кроме сведений, предусмотренных частью 2 статьи 22 Федерального закона, в извещении о проведении открытого конкурса указываются следующие сведения: 1) форма заявки на участие в открытом конкурсе; 2) исчерпывающий перечень документов, входящих в состав заявки на участие в открытом конкурсе; 3) способы получения конкурсной документации.

Управление считает, что извещение о проведении торгов неправомерно не содержит его даты размещения.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции верно указал, что в статье 22 Федерального закона N 220-ФЗ закреплен перечень сведений, которые должны быть указаны в извещении о проведении открытого конкурса.

Суд апелляционной инстанции установил, что извещение о проведении открытого конкурса, размещенное Министерством содержит все указанные реквизиты, предусмотренные пунктом 1 статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ, в частности контактные данные организатора конкурса, в том числе наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона.

В извещении указан предмет открытого конкурса, а именно: право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике в соответствии с конкурсной документацией, указаны маршруты, в отношении которого проводится конкурс, с номерами лотов; срок, место и порядок предоставления конкурсной документации, а также официальный сайт, на котором размещена конкурсная документация; установлено место получения конкурсной документации.

В извещении о проведении открытого конкурса определено место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, а также место и дата рассмотрения таких заявок и подведения итогов открытого конкурса.

Названный перечень сведений, подлежащих включению в извещение о проведении открытого конкурса расширен и согласно части 2 статьи 8.1 Закона Чувашской Республики N 48 в извещение включена необходимость указания на: форму заявки на участие в открытом конкурсе и перечень документов, входящих в состав заявки на участие в открытом конкурсе.

С учетом изложенного апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что ни Федеральный закон N 220-ФЗ, ни Закон Чувашской Республики N 48 не содержат требования об указании даты размещения извещения и не предусматривают включение в документацию о проведении конкурса сведений о дате размещения извещения о проведении открытого конкурса.

В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 41 Закона о защите конкуренции, пунктом 3.156 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент), предусмотрено, что решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.

В мотивировочной части решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства (в том числе в решении, содержащем в резолютивной части вывод о наличии оснований для прекращения рассмотрения дела), должны быть указаны: фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства; доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовалась комиссия при принятии решения.

Проанализировав содержание решения от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019, апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение Управления не соответствует требованиям, предъявляемым к нему по содержанию и форме, установленным в статье 41 Федерального закона N 135-ФЗ.

В решении антимонопольного органа не указано, какую норму антимонопольного или иного законодательства нарушило Министерство, не дана оценка доводам Министерства; не содержится информация о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) заказчика по делу, несмотря на это, заказчику выдано предписание, то есть фактически он признан нарушившим какое-то законодательство.

Согласно статьям 41 (части 4), 49 (пункту 5 части 1), 50, 51 (части 1) Закона о защите конкуренции, пункту 3.157 Административного регламента предписание выдается антимонопольным органом в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства и оформляется им в виде отдельного документа для каждого лица (ответчика), признанного нарушителем, на основании принятого решения; в нем должны быть указаны конкретные действия (определенные решением), которые ответчик должен осуществить; сроки его исполнения и представления доказательств этого. Неисполнение в срок предписания влечет за собой административную ответственность (часть 2 статьи 51 Закона о защите конкуренции).

Следовательно, недействительность решения антимонопольного органа в любом случае свидетельствует о незаконности выданного на его основе предписания.

Также суд апелляционной инстанции правильно принял во внимание, что вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда города Чебоксары от 11.10.2019 по делу N 12-885/2019 отменено постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике, устанавливающее в действиях заместителя Министра транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики Яхатина С.Ю. нарушение части 10 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ.

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике вынесено по результатам рассмотрения жалобы ООО "Автолайн" по факту выявленных и отраженных в решении от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019 нарушений в виде отсутствия конкретной даты размещения извещения о проведен открытого конкурса на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по трем лотам (по трем маршрутам): N 125 "Цивильск (ДКП г. Цивильск) - Чебоксары ("Роща"), N 270 "Чебоксары (Альгешево) - Новочебоксарск ("Сокол"), N 101-с "Чебоксары (Университет) - Новочебоксарск ("Сокол").

При рассмотрении спора суд общей юрисдикции пришел к выводу о том, что извещение о проведении открытого конкурса, размещенное Министерством, содержит все реквизиты, предусмотренные пунктом 1 статьи 22 Федерального закона N 220-ФЗ, в связи с чем вмененных должностному лицу нарушений законодательства им совершено не было, в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что Управление не доказало наличия в действиях Министерства нарушений Федерального закона N 135-ФЗ, в связи с чем решение от 20.06.2019 N 021/01/18.1-288/2019 и выданное на его основании предписание вынесены антимонопольным органом с нарушением требований Федерального закона N 135-ФЗ, поэтому правомерно отменил ненормативные акты антимонопольного органа.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают выводы этого суда и, по существу, направлены на переоценку исследованных апелляционным судом доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2019 по делу N А79-7195/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы Чувашской Республики - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова Т.В. Шутикова