Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 мая 2020 г. N Ф01-10640/20 по делу N А43-14580/2019

Нижний Новгород

25 мая 2020 г.

Дело N А43-14580/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2020 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Голубевой О.Н.,

судей Бабаева С.В., Кислицына Е.Г.,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2020,

принятое судьями Кастальской М.Н., Белышковой М.Б., Гущиной А.М.,

по делу N А43-14580/2019 Арбитражного суда Нижегородской области

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЕвроСибЭнерго - распределительная генерация" (ИНН: 7701269595, ОГРНИП: 1027739108000)

о признании незаконным решения министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области об отказе в предоставлении в собственность земельного участка,

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, - публичное акционерное общество "ГАЗ",

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "ЕвроСибЭнерго - распределительная генерация" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области (далее - Министерство) об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040288:364. Кроме того, заявитель просит обязать Министерство устранить допущенные нарушения.

Заявленное требование основано на статьях 39.1, 61 и 64 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также санитарных правилах и нормах "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 N 10, и мотивировано тем, что решение Министерства, выраженное в письме от 17.01.2019 N Исх-326-7056/19, является незаконным и нарушает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности, поскольку спорный участок не входит в границы зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс).

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 24.09.2019 отказал в удовлетворении заявленных требований. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорный земельный участок в соответствии с генеральным планом города Нижнего Новгорода, утвержденном постановлением городской Думы от 17.03.2010 N 22, находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны водозаборов.

Первый арбитражный апелляционный суд определением от 09.12.2019 на основании части 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перешел к рассмотрению дела по правилам первой инстанции и привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, публичное акционерное общество "ГАЗ".

Постановлением от 28.01.2020 суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования, признав оспоренное решение Министерства незаконным, и обязал Министерство в течение 30 дней с момента вступления в законную силу постановления подготовить проект договора купли-продажи спорного земельного участка и направить его Обществу с предложением о заключении соответствующего договора. Апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности того, что спорный участок ограничен в обороте.

Министерство не согласилось с принятым постановлением и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просило его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению заявителя, представленные им в дело доказательства свидетельствуют о том, что спорный участок находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны водозаборов. В частности, кассатор полагал, что апелляционный суд неправомерно не учел пункт 4.5.1 градостроительного заключения, подготовленного департаментом градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, от 29.12.2018 N Сл-326-61892/18, и информацию, содержащуюся в генеральном плане, о нахождении испрошенного участка в санитарно-защитной зоне; отсутствие в ЕГРН указания на наличие какого-либо ограничения в обороте, обременения, само по себе не опровергает факт нахождения участка в этом поясе; Министерство настаивало, что соответствующая часть генерального плана города Нижнего Новгорода заявителем в установленном законом порядке не оспорена и не признана недействительной. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Общество и третье лицо в отзывах на кассационную жалобу не согласились с доводами заявителя, просили оставить обжалованное постановление без изменений, а жалобу Министерства - без удовлетворения.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв до 22.05.2020.

Участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, не направили своих представителей в судебное заседание окружного суда, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена без их участия.

Законность постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела и установили суды обеих инстанций, Обществу принадлежат на праве собственности объекты недвижимости, находящиеся на земельном участке с кадастровым номером 52:18:0040288:364, площадью 32 324 квадратных метров, с видом разрешенного использования "энергетика".

Общество 28.12.2018 обратилось в Министерство с заявлением о предоставлении данного земельного участка в собственность.

Министерство в письме от 17.01.2019 N Исх-326-7056/19 сообщило об отказе в предоставлении этого участка в собственность Общества. В качестве одного из оснований для отказа Министерство указало, что спорный земельный участок расположен в границах зон санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс), а, следовательно, согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации участок ограничен в обороте.

Посчитав решение Министерства незаконным и нарушающим права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, и оценив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к выводу о том, что постановление апелляционного суда подлежит отмене с учетом следующего.

Согласно части 4 статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд осуществляет проверку оспоренного решения и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа, который его принял, а также нарушает ли данное решение права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган (часть 1 статьи 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В статье 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в том числе, на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату (подпункт 2 пункта 1).

В соответствии со статьей 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи. Без проведения торгов осуществляется продажа, в том числе, земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 этого кодекса (подпункт 6 пункта 2).

В силу статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

На основании статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если данный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении.

Как предусмотрено в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, находящиеся в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подпункт 14 пункта 5).

Из приведенных положений Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки, находящиеся во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте и в силу прямого указания закона в частную собственность не предоставляются. Следовательно, ключевым для данного дела обстоятельством является нахождение (или отсутствие такового нахождения) испрошенного Обществом земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.01.2019 N 59-КГ18-21).

В соответствии с частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В силу пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпиде-миологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02.

Как установлено в данных правилах и нормах, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в зоне санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4).

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.5).

Отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых данными правилами и нормами (пункт 1.17).

Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. Карта функциональных зон содержит границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, зоны с особыми условиями использования территорий (статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В Нижнем Новгороде генеральный план утвержден постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода".

Исследовав и оценив, в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорный земельный участок расположен в границах второго пояса зоны санитарной охраны водозаборов. При этом суд исходил из того, что нахождение этого участка в границах второго пояса следует, в том числе, и из содержания генерального плана города Нижнего Новгорода, который в части спорного земельного участка является действующим, и Обществом в установленном законом порядке не был оспорен. Как указал суд первой инстанции, генеральный план, как основной и приоритетный документ территориального планирования, являлся обязательным для Министерства при принятии им оспоренного решения.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела не согласился с такими выводами суда первой инстанции, и пришел к выводу о том, что представленные в дело доказательства не подтверждают законность принятого Министерством решения об отказе в предоставлении в собственность земельного участка.

При этом апелляционный суд заключил, что Министерство не доказало вхождение спорного земельного участка во второй пояс зоны санитарной охраны водозаборов; в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) о спорном земельном участке нет информации об установленном в его отношении ограничении; аналогично, данной информации нет и в акте обследования земельного участка. Также суд апелляционной инстанции учел, что в градостроительном заключении содержится вывод о возможности предоставления этого участка на праве собственности, при отсутствии на него прав третьих лиц.

Кроме того, апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение принято о правах и обязанностях публичного акционерного общества "ГАЗ".

Суд кассационной инстанции не согласен с выводами суда апелляционной инстанции с учетом следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункты 1, 2, 6 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (части 1 и 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни. Данная позиция закреплена в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденном его Президиумом 14.11.2018.

Градостроительным законодательством установлен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Такой подход сформулирован в пункте 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного его Президиумом 15.11.2017.

Действующий в городе Нижнем Новгороде генеральный план, утвержденный постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 N 22, в части спорного земельного участка Обществом в установленном порядке не оспорен и не признан недействующим. На момент принятия генерального плана соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти Нижегородской области по утверждению проектов таких зон санитарной охраны определен не был (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.04.2019 N 9-АПА19-3).

В этой связи при принятии оспоренного решения у Министерства не было оснований не учитывать принятый органом местного самоуправления генеральный план.

Таким образом, и у апелляционного суда не имелось оснований не применять и не принимать во внимание данный документ при оценке законности оспоренного решения уполномоченного органа (пункт 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного его Президиумом 15.11.2017).

При этом указание на то, что ЕГРН в отношении спорного участка не установлено какое-либо ограничение, также не основано на нормах права. В силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года. Такие зоны могут быть установлены, в том числе решением органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения. При этом законность принятого генерального плана и установленной в нем зоны в отношении спорного участка не оспаривалась и у суда нет соответствующей компетенции указывать на незаконность установления такой зоны.

Нельзя не учитывать пункт 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02, согласно которому отсутствие утвержденного проекта зоны санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев объектов, расположенных в ее границах от выполнения требований, предъявляемых этими СанПиН.

Само по себе отсутствие информации об обременениях (ограничениях) в отношении земельного участка в акте обследования земельного участка, а также мнение о возможности предоставления этого участка на праве собственности, изложенное в градостроительном заключении, не может указывать на незаконность решения Министерства.

Вывод апелляционного суда о том, что решение суда первой инстанции принято о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле - публичного акционерного общества "ГАЗ", является ошибочным. Права этого лица, исходя из предмета рассмотрения дела (отказ Министерства в предоставлении в собственность земельного участка), решением суда первой инстанции непосредственно затронуты не были, каких-либо выводов о его права и обязанностях в решении не содержится.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о законности решения Министерства об отказе в предоставлении в собственность земельного участка.

На основании статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции вправе оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений (пункт 5 части 1).

Основаниями для отмены постановления суда апелляционной инстанции являются, в том числе, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (части 1 - 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного, суд округа пришел к выводу о том, что постановление Первого арбитражного апелляционного суда по настоящему делу подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в решении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от ее уплаты.

Вопрос о повороте исполнения постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2020 при необходимости может быть разрешен в порядке части 2 статьи 326 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 283 (частью 4), 287 (пунктом 5 части 1), 288 (частями 2, 3) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области удовлетворить.

Отменить постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2020 по делу N А43-14580/2019 Арбитражного суда Нижегородской области.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.09.2019 по настоящему делу.

Отменить приостановление исполнения постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2020 по делу N А43-14580/2019 Арбитражного суда Нижегородской области, введенное определением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.04.2020.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

С.В. Бабаев Е.Г. Кислицын