Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 мая 2020 г. N Ф01-9906/20 по делу N А43-12887/2019

Нижний Новгород

27 мая 2020 г.

Дело N А43-12887/2019

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Пармёнова И.В. (доверенность от 15.01.2020 N 14),

рассмотрел в судебном заседании кассационную

Главного управления МЧС России по Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.10.2019 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2019

по делу N А43-12887/2019

по заявлению Управления Судебного департамента в Нижегородской области

о признании частично недействительным предписания Главного управления МЧС России по Нижегородской области отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Нижнему Новгороду от 28.12.2018 N 29/1/73

и установил:

Управление Судебного департамента в Нижегородской области (далее - УСД) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления МЧС России по Нижегородской области отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Нижнему Новгороду (далее - Управление, надзорный орган) от 28.12.2018 N 29/1/73 по устранению нарушений требований пожарной безопасности в части пунктов 1- 11, 13-18, 22, 31, 34, 37, 40, 44, 47, 51-55, 57-58, 60, 63-73.

Решением суд от 04.10.2019 признал недействительным предписание Управления в части пунктов 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 18.12.2019 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами в части признания незаконными пунктов предписания и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и принять по делу в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

По мнению заявителя жалобы, на объекте защиты (здания и сооружения) должны быть выполнены требования нормативных документов по пожарной безопасности, национальных стандартов, сводов правил, содержащие требования пожарной безопасности, а так же иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), с учетом если они не устанавливают более высокие требования пожарной безопасности, чем требования документов, действовавшие на момент ввода в эксплуатацию соответствующего объекта. Следовательно, в оспариваемом предписании указаны нарушения требований пожарной в соответствии с действующими нормативными документами, разработанными в соответствии с Законом N 123-ФЗ и не противоречащие требованиям документов, действующих на период ввода в эксплуатацию зданий.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

УСД отзыв на жалобу не представило, представителя в судебное заседание не направило.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось на 27.05.2020.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд округа проверяет правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Предметом кассационного обжалования явилось несогласие Управления в части удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 оспариваемого предписания. В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта проверяется судом округа в указанной части.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора города Нижнего Новгорода по пожарному надзору ГУ МЧС России по Нижегородской области от 04.12.2018 N 29 должностными лицами Управления в отношении УСД проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обязательных требований в области пожарной безопасности с целью контроля за выполнением Управлением Судебного департамента в Нижегородской области предписаний по устранению нарушений обязательных требований в области пожарной безопасности от 07.11.2017 N 126/1/69, от 13.11.2017 N 58/1/11, от 20.11.2017 N 31/1/67.

Управлением установлено, что УСД не выполнило в установленный срок (до 01.11.2018) устранение нарушений требований пожарной безопасности выданным предписаниям.

Результаты проверки оформлены надзорным органом актом проверки от 28.12.2018 N 29, в адрес УСД выдано предписание от 28.12.2018 N 29/1/73.

Не согласившись с пунктами 1-11, 13-18, 22, 31, 34, 37, 40, 44, 47, 51-55, 57-58, 60, 63-73 предписания, УСД обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Федерального закона N 123-ФЗ, сводами правил 1.13130.2009., 4.13130.2013, 7.13130.2013, СНиП 21-01-97*, суд первой инстанции признал недействительными пункты 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 предписания Управления от 28.12.2018 N 29/1/73 и отказал в удовлетворении требования о признании недействительными в остальной части пунктов.

Апелляционный суд оставил решение суда в оспариваемой части без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, для признания решения публичного органа незаконным необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области пожарной безопасности регулирует Федеральный Закон N 69-ФЗ и иные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт "е" пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

В соответствии со статьей 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

В пункте 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ определено, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Статья 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ содержит аналогичные положения.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона (часть 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Статьей 12 Закона N 294-ФЗ установлено, что предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Из статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований органы государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований действующего законодательства, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

С учетом изложенного суды сделали правильный вывод о том, что внеплановая выездная проверка, по результатам которой выдано оспариваемое предписание, в отношении УСД проведена уполномоченным лицом с соблюдением установленной действующим законодательством Российской Федерации компетенции при наличии законных оснований.

Грубых нарушений при проведении Управлением проверки суды не установили.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (статья 20 Федерального закона N 69-ФЗ).

Законом N 123-ФЗ определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1 статьи 4 Закона N 123-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ в случае, если положениями Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования.

В силу пунктов 1, 3 статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, в том числе, при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27.12.2002 N 184-ФЗ (далее - Закон N 184-ФЗ), и нормативными документами по пожарной безопасности.

При выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии Законом N 184-ФЗ, и требований нормативных документов по пожарной безопасности, а также для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, расчет пожарного риска не требуется.

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Законом N 123-ФЗ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности, национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (части 2, 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ).

Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации, содержащие требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (далее - объекты защиты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

В соответствии с Законом N 123-ФЗ разработаны и утверждены своды правил, устанавливающие соответствующие требования пожарной безопасности: СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям; СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы; СП 5.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования; СП 3.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности; СП 2.13130.2012. Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты; СП 7.13130. Отопление, 12 вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности; СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений".

На основании статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

В пункте 1.7 СНиП 21-01-97* установлено, что необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

На основании пункта 8.5 СНиП 10-01-94, действовавшего на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей.

При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил, пункта 8.5 СНиП 10-01-94, части 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что в отношении введенных в эксплуатацию объектов до введения в действие СНиП 21-01-97* данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения), а не в процессе его текущей эксплуатации.

Суды установили и подтверждается материалами дела, что здания являвшиеся объектами проверки 1900, 1917, 1973, 1954, 1966, 1962, 1985, 1955, 1990, 1979, 1965, 1977, 1981 годов постройки и на момент их ввода в эксплуатацию соответствовали обязательным требованиям в области пожарной безопасности действующим на тот момент времени. Сведений о том, что данные здания после их ввода в эксплуатацию подвергались реконструкции, капитальному ремонту или техническому перевооружению, не имеется. Имеются данные лишь о проведении работ по реконструкции 2-го этажа здания Балахнинского районного суда.

При этом часть нарушений требований пожарной безопасности, невыполнение которых вменено учреждению, связано именно с необходимостью конструктивных изменений зданий (пункты 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 предписания).

Сведения о том, что рассматриваемые здания подвергались реконструкции или капитальному ремонту, в материалах дела отсутствуют, а зафиксированные надзорным органом нарушения СНиП 21-01-97*, невыполнение которых вмененоУСД, связаны с конструктивным изменением зданий.

В нарушение положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обратного надзорным органом в материалы дела не представил.

С учетом изложенного суды сделали правильный вывод о том, что УСД использует объекты защиты, построенные до введения в действие СНиП 21-01-97*, первоначально установивших требования, нарушение которых вменяется УСД в пунктах 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 оспариваемого предписания, соблюдение которых УСД было не обязано выполнять вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта этих зданий (а также положений СНиП 21-01-97*, СП 4.13130.2013, СП 1.13130.2009, СП 7.13130.2013).

При таких обстоятельствах у Управления отсутствовали правовые основания возлагать на УСД исполнение пунктов 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 предписания от 28.12.2018 N 29/1/73.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства дела и представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды сделали правильный вывод о том, что пункты 4, 7, 9, 11, 31, 40, 44, 47, 52, 68 предписания от 28.12.2018 N 29/1/73 надзорного органа не соответствовали действующему законодательству и нарушали права и законные интересы УСД, в связи с чем обоснованно удовлетворили заявленное требование в данной части.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба надзорного органа не подлежит удовлетворению.

Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.10.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2019 по делу N А43-12887/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Главного управления МЧС России по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова А.И. Чиграков