Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 апреля 2021 г. N Ф01-1077/21 по делу N А82-22488/2019

Нижний Новгород

06 апреля 2021 г.

Дело N А82-22488/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02.04.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.04.2021.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Семенюк А.В. (доверенность от 20.08.2020 N 8757/06-03),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.08.2020 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020

по делу N А82-22488/2019

по заявлению департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области (ИНН: 7604016214, ОГРН: 1027600691469)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

(ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154)

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - индивидуальный предприниматель Кузьмин Дмитрий Евгеньевич, общество с ограниченной ответственностью "Два слона", общество с ограниченной ответственностью Компания "Мастер-Графикс",

и установил:

департамент имущественных и земельных отношений Ярославской области (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 08.10.2019 по делу N 076/01/15-204/2019 (изготовлено в полном объеме 21.10.2019) о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основе обязательного для исполнения предписания.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Кузьмин Дмитрий Евгеньевич (далее - Предприниматель, ИП Кузьмин Д.Е.), общество с ограниченной ответственностью "Два слона" (далее - ООО "Два слона"), общество с ограниченной ответственностью Компания "Мастер-Графикс" (далее - Компания) (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 09.08.2020 заявленные требования удовлетворены.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 14.12.2020 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Департамент не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить.

Управление не согласно с выводом судов о том, что невключение рекламных мест в схему не приводит к ограничению конкуренции. Антимонопольный орган полагает, что наличие у хозяйствующих субъектов права на защиту своих прав путем оспаривания схемы в судебном порядке не свидетельствует об отсутствии в действиях (бездействии) лица признаков нарушения антимонопольного законодательства и об отсутствии у Управления оснований для принятия мер реагирования. Заявитель жалобы полагает, что рассматриваемое бездействие Департамента образует нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), то есть создает угрозу невозможности осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, добросовестно рассчитывающими на осуществление такой деятельности в течение всего периода действия полученных ими разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Департамент в отзыве возразил против доводов Управления, сославшись на законность обжалованных судебных актов.

Департамент, Предприниматель, ООО "Два слона", Компания, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не явились в заседание суда округа, кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление поступили заявления третьих лиц о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства. Обращение указанных лиц в антимонопольный орган связано с бездействием заявителя по включению рекламных конструкций, установленных на основании разрешений на установку рекламных конструкций: от 29.12.2017 N 432-нг/17, от 03.11.2017 N 354-нг/17; от 29.12.2017 N 446-нг/17; от 29.12.2017 N 447-нг/17; от 03.11.2017 N 355-нг/17, от 03.11.2017 N 356-нг/17, выданных Комитетом по рекламе, наружной информации и оформлению города мэрии города Ярославля, N 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 от 06.04.2015, выданных Комитетом по управлением муниципальным имуществом Администрации Ярославского муниципального района Ярославской области, N 043-10-06-2530, 043-10-06-2531, 043-10-06-2532, 043-10-06-2533, 043-10-06-2534, 043-10-06-2535 от 16.08.2017, выданных Администрацией городского округа город Рыбинск, в Схему размещения рекламных конструкций Ярославской области, утвержденную Приказом Департамента от 04.10.2018 N 123 (далее - Схема).

Управление на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции 09.04.2019 выдало предупреждение с указанием Департаменту на необходимость в срок не позднее 13.05.2019 принять меры, направленные на рассмотрение вопроса о включении в действующую схему указанных рекламных конструкций.

В письме от 13.05.2019 N ИХ.28-4191/19 Департамент сообщил антимонопольному органу, что отсутствие в Схеме указанных рекламных конструкций не свидетельствует о незаконном бездействии уполномоченного органа и создании препятствий для осуществления хозяйственной деятельности на рынке рекламных услуг, поскольку собственники рекламных конструкций продолжают вести хозяйственную деятельность. По мнению Департамента, не имеется законных оснований для включения в Схему соответствующих мест.

Управление, посчитав предупреждение неисполненным, 27.05.2019 возбудило дело N 076/01/15-204/2019 по признакам нарушения Департаментом требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения названного дела Управление установило, что Предпринимателем, ООО "Два слона" и ООО "Мастер-Графикс" на основании заключенных договоров с собственниками земельных участков размещены рекламные конструкции на основании указанных разрешений органа местного самоуправления, срок действия которых не истек. При утверждении Схемы соответствующие места не учтены Департаментом в отсутствие каких-либо сведений о наличии оснований для их не включения в Схему и документов, подтверждающих наличие таких оснований.

Учитывая изложенное, Комиссия Управления пришла к выводу о том, что указанное бездействие создает для соответствующих хозяйствующих субъектов, добросовестно рассчитывающих на осуществление деятельности в течение всего периода действия правомерно полученных им разрешений на установку рекламных конструкций, негативные последствия в рамках конкурентных отношений на рынке рекламных услуг путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности на рынке рекламных услуг в границах Ярославской области.

Решением Управления от 08.10.2019 Департамент признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось во невключении в действующую схему указанных рекламных конструкций, принадлежащих Компании, Предпринимателю, ООО "Два Слона".

Департаменту 08.10.2019 выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного запрета, в котором указано на необходимость в срок до 29.11.2019 совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствующих возникновению такого нарушения, а именно: принять меры, направленные на рассмотрение вопроса о включении указанных рекламных конструкций в Схему.

Департамент не согласился с указанными решением и предписанием Управления и обратился в Арбитражный суд Ярославской области с рассматриваемым заявлением.

Руководствуясь положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Закон N 38-ФЗ), суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются положениями Закона о рекламе.

Установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором (часть 5 статьи 19 Закона N 38-ФЗ).

Установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 названной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 9 статьи 19 Закона N 38-ФЗ).

В части 5.8 статьи 19 Закона N 38-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Согласно части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией.

В силу части 20 статьи 19 Закона о рекламе, в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций), разрешение на такую рекламную конструкцию может быть признано недействительным по иску органа местного самоуправления.

Проанализировав нормы права суды пришли к правильному выводу о том, что Схема не является документом, на основании которого допускается установка и эксплуатация рекламной конструкции. Наличие соответствующего места в Схеме необходимо для целей заключения с уполномоченным публичным органом договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по результатам проведенных торгов.

Законом Ярославской области от 28.12.2017 N 69-з "О перераспределении между органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области полномочий в сфере рекламы" (далее - Закон N 69-з) полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Ярославской области в сфере рекламы, в том числе в части утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности Ярославской области или муниципальной собственности, перераспределены в пользу органов исполнительной власти Ярославской области, и возложены на Департамент (статья 3).

В соответствии с Положением о Департаменте, утвержденным постановлением администрации Ярославской области от 02.04.2007 N 116, участие в реализации на территории Ярославской области полномочий в сфере рекламы, перераспределенных в соответствии с Законом N 69-з, отнесено к компетенции Департамента.

Приказом Департамента от 04.10.2018 N 123 утверждена Схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности Ярославской области или муниципальной собственности.

Из материалов дела следует, что места размещения рекламных конструкций третьих лиц, на установку и эксплуатацию которых выданы названные разрешения, не были включены в новую Схему размещения рекламных конструкций, утвержденную приказом Департамента от 04.10.2018 N 123.

Вместе с тем, как правомерно отметили суды, само по себе невключение отдельных мест в Схему не является доказательством нарушения со стороны Департамента норм антимонопольного законодательства, которое имеет антиконкурентную направленность, необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Возможное нарушение прав отдельных лиц не доказывает вмененное нарушение по пункту 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Поскольку оспариваемым решением Департаменту вменено нарушение конкретного антимонопольного запрета, антимонопольный орган должен доказать наступление предусмотренных данной нормой последствий, или возможность их наступления.

Суды верно отметили, что защита прав и интереса собственников рекламных конструкций может осуществляться путем оспаривания Схемы в судебном порядке, путем подачи заявления о включении соответствующего места в Схему применительно к каждому конкретному случаю.

Право уполномоченного органа на обращение в суд с требованием о признании разрешения недействительным прямо предусмотрено законодательством, не влечет автоматического удовлетворения данного требования судом и не может свидетельствовать о необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Антимонопольный орган в решении указал, что сведений о наличии оснований для невключения данных рекламных конструкций в утвержденную Департаментом Схему и документов, подтверждающих наличие таких оснований, последним не представлено.

Вместе с тем из пояснений Департамента следует, что при проектировании новой (единой) Схемы размещения рекламных конструкций комиссией и специалистами последнего были проанализированы представленные муниципальными образованиями области документы в сфере наружной рекламы согласно части 2 статьи 7 Закона N 69-з. Департамент в адрес муниципальных образований Ярославской области направлял запросы о предложениях в части наполнения новой Схемы. Как указывает заявитель, возражений или дополнений по наполнению Схемы местами для размещения рекламных конструкций, в том числе в отношении спорных, от мэрии города Ярославля, администрации Ярославского муниципального района и администрации городского округа город Рыбинск, в Департамент не поступило. Департамент поясняет, что проводил анализ мест установки рекламных конструкций и их территориального размещения на соответствие требованиям, в том числе Закона о рекламе и ГОСТа Р 52044-2003 "Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения, принятым постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 года N 124-ст" и ГОСТа 33027-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к размещению средств наружной рекламы", а также иному федеральному и региональному законодательству. В подтверждение своей позиции Департамент в адрес антимонопольного органа представлял, среди прочего, протокол заседания комиссии от 11.09.2019, копию письма ГИБДД МУ МВД России "Рыбинское" от 23.05.2019.

Указанные документы антимонопольным органом при принятии решения отклонены. Однако всесторонняя оценка доводов и доказательств органа власти, приведенных им в обоснование принятого решения, осуществленных действий, является юридически значимой в целях доказывания вмененного нарушения.

Как верно указали суды, антимонопольный орган должен доказать, что конкретные рассмотренные действия органа публичной власти, осуществленные им в пределах дискреционных полномочий, привели, либо могли привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах, необоснованно препятствовали осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

При изложенных обстоятельствах суды обоснованно отметили, что в данном случае вмененное нарушение антимонопольного запрета нельзя признать доказанным.

Исследовав материалы дела, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к правомерному выводу, что оспариваемое решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют требованиям действующего законодательства.

С учетом изложенного суды обоснованно удовлетворили требование Департамента.

Ссылка заявителя на судебную практику по другим делам отклоняется, поскольку по каждому из них суды исходили из конкретных обстоятельств, не тождественных обстоятельствам рассмотренного дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.08.2020 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 по делу N А82-22488/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева