Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 апреля 2021 г. N Ф01-1204/21 по делу N А28-13194/2019

Нижний Новгород

15 апреля 2021 г.

Дело N А28-13194/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12.04.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.04.2021.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Радченковой Н.Ш., Когута Д.В.,

при участии представителей

от открытого акционерного общества "Коммунэнерго":

Тимофеева Д.И. (доверенность от 30.12.2020 N 17-01/66),

от общества с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы" города Кирова-Чепецка: Овсюкова А.В. (доверенность от 30.12.2020 N 4)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы"

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2021

по делу N А28-13194/2019

по заявлению открытого акционерного общества "Коммунэнерго"

(ИНН: 4346011123, ОГРН: 1024301316280)

к администрации муниципального образования

"Город Кирово-Чепецк" Кировской области

(ИНН: 4341007902, ОГРН: 1024300751177)

о признании недействительным протокола, незаконными действий

и об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области и общество с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы" города Кирова-Чепецка (ИНН: 4312153088, ОГРН: 1164350080597),

и установил:

открытое акционерное общество "Коммунэнерго" (далее - ОАО "Коммунэнерго") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - Администрация) в лице Комиссии по рассмотрению предложений и заявок о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения от иных лиц (далее - Комиссия) по вынесению протокола заседания Комиссии по рассмотрению предложений и заявок о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения от иных лиц от 02.08.2019 в части признания заявки ОАО "Коммунэнерго" несоответствующей требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) и о признании недействительным протокола заседания Комиссии от 02.08.2019 в части признания заявки ОАО "Коммунэнерго" несоответствующей требованиям Закона N 115-ФЗ, а также об обязании Администрации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ОАО "Коммунэнерго" и рассмотреть заявку заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление) и общество с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы" города Кирова-Чепецка (далее - ООО "ВВКС").

Решением Арбитражного суда Кировской области от 30.07.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2021 решение суда отменено, решение Комиссии о признании заявки ОАО "Коммунэнерго" несоответствующей требованиям Закона N 115-ФЗ признано незаконным, Администрация обязана обеспечить повторное рассмотрение заявки.

ООО "ВВКС" не согласилось с принятым постановлением апелляционного суда и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что апелляционный суд не принял во внимание пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), не учел, что Комиссия не обладает статусом органа местного самоуправления, а протокол Комиссии не является ни муниципальным правовым актом, ни решением органа, осуществляющего публичные полномочия; при этом действия Комиссии не связаны с осуществлением публичных полномочий.

Подробно доводы ООО "ВВКС" изложены в кассационной жалобе.

Администрация в отзыве поддержала доводы кассационной жалобы, заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

ОАО "Коммунэнерго" в возражениях на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами ООО "ВВКС", посчитав обжалуемое постановление законным и обоснованным.

Управление в отзыве не согласилось с доводами кассационной жалобы, посчитав обжалуемый судебный акт законным и обоснованным; извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направило. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "ВВКС" обратилось в Администрацию с предложением от 29.12.2018 о заключении концессионного соглашения в соответствии со статьями 37 и 52 Закона N 115-ФЗ по форме, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2015 N 300 "Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения" (далее - Постановление N 300).

Постановлением Администрации от 25.01.2019 N 142 "О возможности заключения концессионного соглашения на представленных условиях в предложении о заключении концессионного соглашения от лица, выступающего с инициативой заключения концессионного соглашения" утверждены условия и порядок приема и рассмотрения заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на предложенных ООО "ВВКС" условиях от иных лиц, отвечающих требованиям, установленным в части 4.1. статьи 37 Закона N 115-ФЗ; форма заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения от иных лиц; состав Комиссии и Положение о Комиссии.

Постановлением Администрации от 25.07.2019 N 993 внесены изменения в условия приема заявок: срок приема заявок продлен до 17 часов 00 минут 01.08.2019.

Заявка ОАО "Коммунэнерго" о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения на утвержденных условиях поступила в Администрацию 01.08.2019 в 16 часов 26 минут.

По итогам заседания по рассмотрению предложений и заявок о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения от иных лиц, оформленного соответствующим протоколом, Комиссия приняла решение от 02.08.2019 о несоответствии заявки Общества требованиям, установленным Законом N 115-ФЗ и Условиям приема заявок, указав, что ОАО "Коммунэнерго" не подтвердило отсутствие задолженности перед бюджетом по платежам за негативное воздействие на окружающую среду.

ОАО "Коммунэнерго" обратилось в Управление с жалобой на действия Администрации и Комиссии, по результатам рассмотрения которой Управление выдало Администрации и Комиссии предупреждение от 29.08.2019 N 35/05-2019 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), срок исполнения - 28.09.2019.

Посчитав, что протокол заседания Комиссии и действия по его вынесению в части признания заявки ОАО "Коммунэнерго" о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения не отвечающей требованиям, установленным в Законе N 115-ФЗ, не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ОАО "Коммунэнерго" обратилось в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 8, 421 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, Законом N 135-ФЗ, Законом N 115-ФЗ, Законом N 131-ФЗ, Арбитражный суд Кировской области пришел к выводу о недоказанности материалами дела факта нарушения оспариваемыми действиями (бездействием) прав заявителя.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, указав, что у Комиссии отсутствовали правовые основания для признания заявки ОАО "Коммунэнерго" не соответствующей требованиям, установленным в Законе N 115-ФЗ.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения регулируются Законом N 115-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

В случае, если объектом концессионного соглашения является имущество, предусмотренное пунктом 11 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ, подготовка, заключение, исполнение, изменение и прекращение концессионных соглашений осуществляются с учетом особенностей, установленных главой 4 указанного закона.

Согласно подпункту 11 пункта 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ системы коммунальной инфраструктуры, в том числе централизованные системы горячего, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем могут быть объектами концессионного соглашения.

На основании части 1 статьи 13 Закона N 115-ФЗ концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного закона.

Концессионное соглашение может быть заключено без проведения конкурса в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 29, частью 7 статьи 32 Закона N 115-ФЗ, частями 2, 2.1, 2.2 и 4.10 статьи 13 Закона N 115-ФЗ, а также с концессионером, определенным решением Правительства Российской Федерации, и в иных предусмотренных федеральным законом случаях (часть 1 статьи 37 Закона N 115-ФЗ).

В пункте 1 статьи 37 Закона N 115-ФЗ определено, что концессионное соглашение может быть заключено по инициативе лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 5 данного закона и отвечающих требованиям, предусмотренным частью 4.11 указанной статьи, в порядке, установленном частями 4.2 - 4.10 и 4.12 статьи 37 Закона N 115-ФЗ.

Лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, вправе представить предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта концессионного соглашения, включающего в себя существенные условия, предусмотренные статьей 10 Закона N 115-ФЗ, и иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия, в Правительство Российской Федерации, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование в зависимости от того, в чьей собственности находится объект концессионного соглашения, предусмотренный таким предложением.

В предложении о заключении концессионного соглашения лицо указывает сведения о соответствии этого лица установленным требованиям, а также сведения, подтверждающие соответствие его инициативы программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, государственным программам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальным программам, за исключением случаев, если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем. Форма предложения о заключении концессионного соглашения утверждается Правительством Российской Федерации.

В части 4.11 статьи 37 Закона N 115-ФЗ установлено, что лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, а также иные лица, подающие заявки на заключение концессионного соглашения, должны отвечать установленным требованиям, в том числе об отсутствии недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности лица по уплате этих сумм исполненной) за прошедший календарный год, размер которых превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов лица, по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности за последний отчетный период (пункт 3).

Форма предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения, утвержденная Постановлением N 300, также включает требование о подтверждении отсутствия недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности лица по уплате этих сумм исполненной) за прошедший календарный год, размер которых превышает 25 процентов балансовой стоимости активов лица, по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности за последний отчетный период (прилагаются справки налогового органа, территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации и территориального органа Фонда социального страхования Российской Федерации о состоянии расчетов принципала (плательщика сбора, налогового агента) по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, подтверждающие исполнение принципалом обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, штрафов, процентов, отсутствие задолженности по уплате обязательных платежей, а также задолженности по уплате процентов за пользование бюджетными средствами, соответствующих пеней, штрафов и иных финансовых санкций).

Как следует из материалов дела и установили суды, заявка ОАО "Коммунэнерго" о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения на утвержденных условиях отклонена Комиссией в связи с неподтверждением отсутствия задолженности перед бюджетом за негативное воздействие на окружающую среду.

При этом на запрос Общества от 29.07.2019 о предоставлении информации по документам, необходимым для представления вместе с заявкой на участие в конкурсе на право заключения концессионного соглашения, Администрация в письме от 31.07.2019 также сослалась на перечень документов, приводимых в Постановлении N 300.

Действующее законодательство не требует предоставления заявителем отдельной справки в части внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду для подтверждения отсутствия недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Следовательно, у заявителя отсутствовала обязанность по представлению при подаче заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения справки в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, в связи с чем Комиссия неправомерно признала заявку ОАО "Коммунэнерго" о готовности участия в конкурсе на заключение концессионного соглашения не соответствующей требованиям, установленным в Законе N 115-ФЗ по указанному основанию.

При этом апелляционный суд обоснованно отклонил аргументы Администрации и ООО "ВВКС" о несоответствии заявки ОАО "Коммунэнерго" требованиям Закона N 115-ФЗ, которые не были указаны ответчиком в протоколе от 02.08.2019 и положены в основу оспариваемых действия (бездействия) Комиссии, поскольку суд не вправе отказать в признании решения органа государственной власти незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Данный правовой подход соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что протокол Комиссии не является нормативным актом, а Комиссия не осуществляет публичные полномочия, отклоняется судом округа в силу следующего.

Согласно Уставу муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, утвержденному решением Кирово-Чепецкой городской Думы Кировской области от 26.12.2007 N 21/196, комиссии создаются в качестве совещательных органов при органах местного самоуправления, отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации муниципального образования, полномочия и порядок их деятельности определяются соответствующими муниципальными правовыми актами.

Постановлением Администрации 25.01.2019 N 142 утверждено положение о комиссии по рассмотрению предложений и заявок о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения от иных лиц, которым Комиссия наделена правом на принятие решения о соответствии (не соответствии) заявителей требованиям Закона N 115-ФЗ.

Таким образом, Комиссия наделена властными функциями по отношению к другим участникам гражданского оборота, в том числе по отношению к заявителю кассационной жалобы, а оспариваемые действия Комиссии являются властно-распорядительными действиями.

При этом апелляционный суд не усмотрел объективных препятствий для применения такой правовосстановительной меры, как обязание Администрации повторно рассмотреть заявку ОАО "Коммунэнерго", приняв во внимание то обстоятельство, что концессионное соглашение с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения, или с каким-либо иным лицом в настоящее время не заключено.

С учетом изложенного, основания для отмены оспариваемого судебного акта по приведенному в кассационной жалобе основанию отсутствуют.

Нормы материального права применены апелляционным судом правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.02.2021 по делу N А28-13194/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, отнести на общество с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы".

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Волго-Вятские коммунальные системы" из федерального бюджета государственную пошлину по кассационной жалобе в сумме 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 11.02.2021 N 249.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Д.В. Когут Н.Ш. Радченкова