Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 декабря 2021 г. N Ф01-6291/21 по делу N А82-16963/2020

Нижний Новгород

16 декабря 2021 г.

Дело N А82-16963/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 14.12.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 16.12.2021.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Кислицына Е.Г.,

судей Бабаева С.В., Голубевой О.Н.,

при участии представителя

от заявителя: Киселевой О.И. по доверенности от 07.10.2021

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

главы крестьянского (фермерского) хозяйства Сиразова Артура Рашидовича

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.04.2021 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021

по делу N А82-16963/2020

по заявлению главы крестьянского (фермерского)

хозяйства Сиразова Артура Рашидовича

(ИНН: 501602702796, ОГРН: 316503800053394)

о признании незаконным бездействия

Правительства Ярославской области

(ИНН: 7604003720, ОГРН: 1027600684308),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области,

администрация города Переславля-Залесского,

Управление муниципальной собственности администрации города Переславля-Залесского, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации,

и установил:

глава крестьянского (фермерского) хозяйства Сиразов Артур Рашидович (далее - Глава) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Ярославской области (далее - Правительство), выразившегося в непринятии мер по выделению зоны ограниченного хозяйственного использования в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем", об обязании заинтересованного лица вынести постановление "О выделении зоны ограниченного хозяйственного использования в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем".

Требование основано на статьях 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статье 106 Земельного кодекса Российской Федерации, Положении о памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем", утвержденном постановлением Правительства Ярославской области от 26.07.2018 N 544-п (далее - Положение N 544-п), Порядке создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденном постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012 N 981-п (далее - Порядок N 981-п), и мотивировано тем, что бездействие Правительства нарушает права Главы на использование земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (далее - Департамент), администрация города Переславля-Залесского (далее - Администрация), Управление муниципальной собственности администрации города Переславля-Залесского (далее - Управление), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Министерство).

Арбитражный суд Ярославской области решением от 21.04.2021, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021, отказал в удовлетворении требований. Суды установили, что на момент начала процедуры по выделению зоны ограниченного хозяйственного использования Глава осуществляла хозяйственную деятельность на земельном участке, входящем в особо охраняемую природную территорию "Долина р. Кубрь с водохранилищем". Суды пришли к выводу о невозможности выделения зоны ограниченного хозяйственного использования на основании четвертого абзаца пункта 3.2.3 Порядка N 981-п, так как из названного пункта следует, что решение о выделении зон ограниченного хозяйственного использования может быть принято в случае, если в будущем планируется осуществление видов деятельности, разрешенных режимом особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ). Кроме того, суды указали на то, что зона ограниченного хозяйственного использования не подлежит выделению на основании абзацев второго и третьего пункта 3.2.3 Порядка N 981-п, поскольку строения различного назначения возведены и хозяйственная деятельность начата после внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о памятнике природы.

Не согласившись с поименованными судебными актами, Глава обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой попросил отменить решение и постановление в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм процессуального права.

По мнению заявителя, вывод судов об отсутствии оснований для выделения истребуемой Главой зоны основан на неверной трактовке пункта 3.2.3 Порядка N 981-п, который, по мнению заявителя, предусматривает временной фактор - осуществление в границах ООПТ разрешенной деятельности в будущем. Заявитель считает, что полученное Главой положительное заключение экспертизы является безусловным основанием для выделения зоны ограниченного хозяйственного использования. Заявитель настаивает на том, что координаты природоохранной зоны установлены в 2017 году, после приобретения Главой земельного участка. Кассатор полагает, что суд первой инстанции неправомерно не привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области для выяснения вопроса о наличии зоны с особыми условиями использования в границах земельного участка, принадлежащего Главе.

Правительство и Департамент в отзывах указали на несостоятельность доводов заявителя и попросили оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании окружного суда 07.12.2021 представитель Главы поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В заседании объявлялся перерыв в порядке, установленном в статье 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, до 11 часов 30 минут 14.12.2021.

Суд округа определением от 14.12.2021 на основании пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществил замену судьи Павлова В.Ю. на судью Голубеву О.Н. После замены судьи судебное разбирательство начато с самого начала.

Окружной суд удовлетворил ходатайства Главы, Правительства и Департамента о проведении судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы без участия их представителя.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, охраняемая водная экосистема - долина реки Кубрь с водохранилищем площадью 720 гектаров в Переславском муниципальном районе постановлением администрации Ярославской области от 21.01.2005 N 8 включена в Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области. В названном перечне указаны границы охраняемой территории.

Постановлением Правительства Ярославской области от 01.07.2010 N 460-п признано утратившим силу постановление администрации Ярославской области от 21.01.2005 N 8 и утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области, в который включен памятник природы - "Долина р.Кубрь с водохранилищем". В Перечне указаны границы охраняемой территории, которые определены относительно береговой линии водного объекта.

На основании договора купли-продажи 19.05.2015 Сиразов А.Р. (покупатель) владеет земельным участком площадью 17 100 квадратных метров, с кадастровым номером 76:11:021903:290, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, адрес участка: Ярославская область, Переславский район, село Андриановский, ЗАО "Ан-Агро", вблизи деревни Григорово.

Право собственности Сиразова А.Р. на земельный участок подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 29.05.2015.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости - земельном участке площадью 17 100+/-46 квадратных метров с кадастровым номером 76:11:021903:290, сведений о расположении объекта недвижимости в границах ООПТ на 24.09.2020 не имеется.

В тоже время участвующие в деле лица не оспаривают, что данный земельный участок расположен в границах ООПТ памятника природы Долина р. Кубрь с водохранилищем.

Департамент 14.03.2017 выдал Сиразову А.Р. предписание об устранении нарушений особого режима охраны ООПТ памятника природы путем проведения работы по выделению зоны ограниченного хозяйственного использования в срок до 01.09.2017.

Документы для выделения зоны были подготовлены и направлены в Департамент.

Департамент в письме от 15.01.2018 N 25-00125/18 подтвердил соответствие представленных документов заявленным требованиям и сообщил о начале подготовки к формированию зоны ограниченного хозяйственного использования.

Администрация Переславского муниципального района 30.07.2018 провела процедуру общественных обсуждений по объекту государственной экологической экспертизы регионального уровня - проекту постановления Правительства "О выделении зоны ограниченного хозяйственного использования, утверждении Положения о памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем" и о внесении изменений в постановления Правительства от 01.07.2010 N 460-п, от 02.11.2017 N 823-п".

По результатам обсуждений проект одобрен.

Департамент приказом от 27.12.2018 N 20Э утвердил заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы N 11/2018 по проекту постановления Правительства "О выделении в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем" зоны ограниченного хозяйственного использования и о внесении изменений в постановление Правительства от 26.07.2018 N 544-п". Срок действия заключения составляет 2 года.

Министерство письмом от 25.12.2019 N 09-15-29/32679 согласовало проект постановления о выделении зоны ограниченного хозяйственного использования.

В тоже время заместитель Председателя Правительство в ответ на обращение Главы письмом от 21.09.2020 N ОГ.01-8715/20 сообщил о невозможности согласования проекта постановления Правительства.

Посчитав, что бездействие Правительства, выразившееся в невыделении зоны ограниченного хозяйственного использования в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем", не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, Глава обратился в арбитражный суд с заявлением.

В главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу статей 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявитель в судах обеих инстанциях ссылался на то, выделение зоны ограниченного хозяйственного возможно на основании четвертого абзаца подпункта 3.2.3 Порядка N 981-п, поскольку на территории памятника природы - "Долина р. Кубрь с водохранилищем" он осуществляет деятельность по ведению пчеловодства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что четвертый абзац подпункта 3.2.3 Порядка N 981-п применяется к случаям, когда осуществление деятельности в границах ООПТ предполагается в будущем. Однако на момент начала процедуры по выделению зоны ограниченного хозяйственного использования в начале 2018 года заявитель уже осуществлял хозяйственную деятельность на земельном участке с кадастровым номером 76:11:021903:290.

Между тем суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

По смыслу статей 2, 17, 18, 34, 35, 36 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации, а граждане вправе иметь в частной собственности землю, которую могут использовать свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, в том числе и для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом государство должно содействовать гражданам в реализации их прав и свобод.

Земельное законодательство устанавливает возможность выделения из состава земель особо охраняемых природных территорий как участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Статьей 26 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено приданию природным объектам статуса памятника природы, в том числе и регионального значения. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации получают возможность утверждать границы и определять режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

В соответствии со статьей 27 названного закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Реализуя указанные полномочия, органы государственной власти Ярославской области выделили на территории Ярославской области природный объект, которому придали статус памятника природы - "Долина р. Кубрь с водохранилищем", а также определили режим его особой охраны, который, в том числе, включает в себя и виды деятельности осуществление которых возможно без нанесения вреда данному природному объекту.

Так, в пункте 16 Положения N 544-п установлен режим особой охраны территории памятника природы - "Долина р. Кубрь с водохранилищем" и виды разрешенного использования земельных участков.

В силу подпункта 16.1 Положения N 544-п запрещаются любые виды деятельности рекреационного и иного природопользования, влекущие за собой нарушение сохранности памятника природы, а также противоречащие целям объявления данного комплекса памятником природы.

В подпункте 16.2 Положения N 544-п установлено, что допускается использование памятника природы, в том числе целях пчеловодства, с учетом требований, установленных подпунктами 16.1, 16.3 данного пункта.

В пункте 10 Положения N 544-п предусмотрено, что изменение границ, выделение зон ограниченного хозяйственного использования, реорганизация, упразднение памятника природы осуществляются в соответствии с Порядком N 981-п.

Решение об изменении зонирования ООПТ, выделении зон ограниченного хозяйственного использования, реорганизации ООПТ принимается на основании материалов комплексного экологического обследования и иных документов, предусмотренных пунктом 3.4 раздела 3 Порядка N 981-п, при соблюдении условий, указанных в подпунктах 3.2.2 - 3.2.4 пункта 3.2 и пункте 3.3 раздела 3 Порядка N 981-п (подпункт 3.2.1 Порядка N 981-п).

На основании подпункта 3.2.3 Порядка N 981-п зоны ограниченного хозяйственного использования могут быть выделены:

- для обеспечения функционирования хозяйственных и иных объектов, размещенных (построенных) в границах ООПТ до момента внесения сведений об ООПТ в ЕГРН или установления режима особой охраны ООПТ, запрещающего размещение таких объектов;

- для осуществления хозяйственной деятельности в границах ООПТ, право осуществления которой (за исключением случаев перевода земельных участков и (или) смены разрешенного вида использования земель) возникло у субъекта хозяйственной деятельности до момента внесения сведений об ООПТ в ЕГРН или установления режима особой охраны ООПТ, запрещающего осуществление такой деятельности;

- для осуществления в границах ООПТ деятельности, разрешенной режимом особой охраны ООПТ;

- для размещения в границах ООПТ линейных объектов при отсутствии альтернативных вариантов места размещения объектов.

Из приведенных правовых норм усматривается, что на территории регионального памятника природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем" допускаются определенные виды хозяйственной деятельности, в том числе и пчеловодство. При этом возможность сохранения памятника природы при ведении конкретной деятельности определяется, в том числе, и путем проведения комплексного экологического обследования.

При выявлении факта ведения незаконной хозяйственной деятельности на территории ООПТ Департамент в предписании от 14.03.2017 предложил предпринимателю легализовать ее путем выделения на территории памятника природы зоны ограниченного хозяйственного использования.

В ходе выделения зоны ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ для деятельности предпринимателя не установлено иных причин для ее запрещения, кроме как начало ее осуществления до получения соответствующего разрешения. Однако в Порядке N 981-п в качестве основания для отказа в выделении зоны ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ такое обстоятельство отсутствует.

Кроме того, завершающим этапом процесса выделения на территории памятника природы зоны ограниченного хозяйственного использования является принятие Правительством решения о выделении зоны ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ либо об отказе в ее выделении.

В рассматриваемом случае доказательства принятия такого решения Правительством в деле отсутствуют, а в письме заместителя Председателя Правительства от 21.09.2020 N ОГ.01-8715/20 отказа в выделении зоны ограниченного хозяйственного использования в составе ООПТ не содержится.

При таких обстоятельствах дела требования заявителя, оспаривающего бездействие Правительства, следует признать правомерными. В качестве правовостановительной меры суд кассационной инстанции полагает необходимым обязать уполномоченный орган рассмотреть заявление Главы в соответствии с действующим порядком.

Вывод судов об отсутствии оснований на выделение зоны ограниченного хозяйственного использования памятника природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем" не соответствует фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, и основан на неправильном применении норм материального права (часть 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат распределению в соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 2 части 1), 288 (частью 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.04.2021 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021 по делу N А82-16963/2020.

Признать незаконным бездействие Правительства Ярославской области, выразившееся в непринятии мер по выделению зоны ограниченного хозяйственного использования в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем". Обязать Правительство Ярославской области рассмотреть заявление главы крестьянского (фермерского) хозяйства Сиразова Артура Рашидовича "О выделении зоны ограниченного хозяйственного использования в памятнике природы "Долина р. Кубрь с водохранилищем" в соответствии с Порядком создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области, утвержденном постановлением Правительства Ярославской области от 27.09.2012 N 981-п.

Возвратить главе крестьянского (фермерского) хозяйства Сиразову Артуру Рашидовичу из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 5700 рублей, излишне уплаченную по чеку-ордеру Сбербанка от 26.10.2020 при подаче заявления, 2700 рублей, излишне уплаченную по чеку-ордеру Сбербанка от 08.09.2021 при подаче кассационной жалобы.

Выдать справки на возврат государственной пошлины.

Взыскать с Правительства Ярославской области в пользу главы крестьянского (фермерского) хозяйства Сиразова Артура Рашидовича 300 рублей государственной пошлины, уплаченной при подаче заявления, 300 рублей государственной пошлины, уплаченной при подаче апелляционной и кассационной жалоб.

Арбитражному суду Ярославской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Кислицын

Судьи

С.В. Бабаев О.Н. Голубева