Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 января 2022 г. N Ф01-7310/21 по делу N А43-32999/2020

Нижний Новгород

21 января 2022 г.

Дело N А43-32999/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 января 2022 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Голубевой О.Н.,

судей Камановой М.Н., Павлова В.Ю.,

при участии представителя

администрации города Дзержинска Нижегородской области:

Сафиуловой С.В. (доверенность от 12.01.2022 N Сл-150-13557/22),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу истца -

публичного акционерного общества "ГАЗ"

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.05.2021,

принятое судьей Дерендяевой А.Н., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2021,

принятое судьями Мальковой Д.Г., Устиновой Н.В., Наумовой Е.Н.,

по делу N А43-32999/2020

по иску публичного акционерного общества "ГАЗ"

(ИНН: 5200000046, ОГРН: 1025202265571)

к администрации города Дзержинска Нижегородской области

(ИНН: 5249022001, ОГРН: 1025201750309) и

к комитету по управлению муниципальным имуществом города Дзержинска Нижегородской области (ИНН: 5249022227, ОГРН: 1025201764345)

о взыскании убытков,

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, -

Правительство Нижегородской области,

и установил:

публичное акционерное общество "ГАЗ" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с иском, уточненным в порядке, предусмотренном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Дзержинска Нижегородской области (далее - Администрация) и комитету по управлению муниципальным имуществом города Дзержинска Нижегородской области (далее - Комитет) о взыскании 2 934 439 рублей 92 копеек убытков.

Исковое требование основано на статьях 15, 16, 1064 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьях 15, 17 и 42.2 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" и мотивировано тем, что в связи с ненадлежащим исполнением возложенных на Администрацию обязанностей, Общество было вынуждено вносить арендную плату в большем размере с 01.01.2017 по 25.03.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Нижегородской области.

Определением от 25.03.2021 принят отказ Общества в части требований к Комитету и производство в этой части прекращено.

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 25.05.2021, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2021, отказал в удовлетворении иска. Суды пришли к выводу о том, что Администрация не является лицом, на который возложена обязанность по внесению изменений в сведения кадастрового учета и по направлению соответствующих документов в орган регистрации в связи с переводом земель из одной категории в другую, изменением границ муниципального образования, а поэтому на Администрацию не может быть возложена обязанность по возмещению убытков.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просило их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении иска. По мнению заявителя, суды неправомерно не применили подлежащий применению пункт 2 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, освободив Администрацию от доказывания отсутствия ее вины в причинении Обществу убытков. Кассатор полагал, что пункт 3.3 постановления Правительства Нижегородской области от 05.11.2015 N 714 неправомерно истолкован как рекомендательный; ответчик незаконно бездействовал, а именно: не подготавливал карту-план территории населенного пункта; суды неправомерно не применили пункт 2 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку Администрация действует недобросовестно. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

В судебных заседаниях до отложения дела представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу и ее представитель в судебном заседании не согласились с доводами заявителя, просили оставить обжалованные судебные акты без изменения, а жалобу Общества - без удовлетворения.

Комитет и Правительство отзывы на кассационную жалобу в суд округа не представили.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы было отложено до 18.01.2022.

В порядке, предусмотренном в статье 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Бабаев С.В. заменен на судью Павлова В.Ю.

Общество, Комитет и Правительство, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание окружного суда представителей не направили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела, и установили суды первой и апелляционной инстанций в настоящем деле, а также в деле N А43-34838/2019, Комитет (арендодатель) и Общество (арендатор) 29.10.2013 заключили договор аренды N 2930-ю земельного участка с кадастровым номером 52:21:0000003:91 площадью 618 669 квадратных метров. Данный участок расположен по адресу: город Дзержинск, кварталы 45, 57 и 107 Игумновского лесничества государственного предприятия Нижегородской области "Дзержинский лесхоз". Участок предоставлен в аренду на 10 лет для эксплуатации зданий и сооружений полигона для захоронения неутилизируемых нетоксичных, III и IV классов опасности промышленных отходов.

Арендная плата, исходя из кадастровой стоимости участка, определена в размере 14 703 911 рублей 81 копейки в год, подлежала внесению арендатором ежемесячно до 1-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, пропорционально количеству дней в месяце; за декабрь - до 25 декабря текущего года (пункты 2.4, 2.5, приложение 1 к договору).

Постановлением Правительства Нижегородской области от 05.11.2015 N 714 были утверждены изменения в Генеральный план городского округа город Дзержинск, в том числе, изменения, касающиеся исключения из границ населенного пункта города Дзержинск земельного участка с кадастровым номером 52:21:0000003:91, занимаемого полигоном для захоронения промышленных отходов Общества. Постановление вступило в силу 19.11.2015.

Общество ссылается на то, что в пункте 3.3 указанного постановления на Администрацию возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня его принятия, т.е. до 19.05.2016, подготовить карту (план) территории и направить его в филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Нижегородской области (далее - ФКП Росреестра).

Решением Нижегородского областного суда от 27.06.2016 по делу N 3а-399/2016 кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 52:21:0000003:91 определена по состоянию на 01.11.2013 равной его рыночной стоимости в размере 146 005 884 рублей. Датой подачи заявления Общества о пересмотре кадастровой стоимости суд указал считать 09.02.2016. Решением Нижегородского областного суда от 15.01.2020 по делу N 3а-27/2020 кадастровая стоимость указанного земельного участка на период с 26.03.2018 и до даты внесения сведений в ЕГРН установлена в размере 142 293 рублей 87 копеек, для целей внесения арендных платежей.

По утверждению истца, при надлежащем исполнении Администрацией возложенной на него обязанности новая величина кадастровой стоимости земельного участка подлежала бы применению иная с 30.06.2016, в том числе в отношении расчета арендной платы по договору аренды N 2930-Ю. Он полагает, что именно вследствие нарушения Администрацией установленного постановлением Правительства Нижегородской области от 05.11.2015 N 714 срока изготовления карты (плана) территории и направления в уполномоченный орган, Общество было вынуждено вносить арендную плату в завышенном размере.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Общества в арбитражный суд с настоящим иском.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и отзыва на нее и заслушав представителей сторон, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

Согласно статьям 15, 16 и 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются, в том числе, расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб). Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате бездействия органов местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине.

Применение такой меры гражданско-правовой ответственности, как возмещение убытков, возможно, если доказаны в совокупности следующие условия: противоправность действий причинителя убытков, причинная связь между такими действиями и возникшими убытками, наличие понесенных убытков и их размер. Для удовлетворения требований о взыскании убытков необходима доказанность всей совокупности указанных фактов. Недоказанность одного из таких оснований исключает возможность удовлетворения требований.

В соответствии с пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 2 (пункта 1 части 4) Закона Нижегородской области от 23.12.2014 N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" Правительство Нижегородской области осуществляет полномочия органов местного самоуправления городских округов Нижегородской области по принятию решений о внесении изменений в генеральные планы городских округов и утверждение изменений в генеральные планы городских округов, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

Кроме того, в статьях 3 и 4 названного закона установлено, что полномочия, указанные в статье 2 закона, перераспределяются на неограниченный срок. Данные полномочия осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области или уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области. Муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с реализацией этих полномочий, принятые до вступления в силу этого закона, действуют в части, не противоречащей правовым актам, принятым органами государственной власти Нижегородской области при осуществлении полномочий, указанных в статье 2.

Так, постановлением от 05.11.2015 N 714 Правительство Нижегородской области утвердило изменения в Генеральный план городского округа город Дзержинск, утвержденный постановлением городской Думы города Дзержинска от 27.06.2007 N 221. При этом в пункте 3.3 Правительство рекомендовало Администрации в течение шести месяцев со дня принятия постановления подготовить карту (план) территории и направить в филиал ФКП Росреестра в форме электронного документа, подготовленного в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.02.2010 N 42.

В соответствии со статьей 8 (частями 1 и 3) Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в редакции, действовавшей исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 этого закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости органами, указанными в части 1 статьи 5 данного закона.

В силу статьи 5 (частей 1 и 3) названного закона, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории.

В спорный период отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности регулировались Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре).

Согласно пункту 13 части 2 статьи 7 Закона о кадастре кадастровый учет в связи с изменением категории земель, к которой отнесен земельный участок, осуществляется также на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия или ином установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке (часть 3 статьи 16 Закон о кадастре).

На основании статьи 15 (пункт 3 части 1, части 5 - 7) Закона о кадастре органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений, в числе прочего, об установлении или изменении границ населенного пункта. Обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктами 2 - 5 части 1 этой статьи является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве".

Органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с этой статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1, а в случае, если в соответствии с частью 5 требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение 6 месяцев с даты принятия указанных в части 1 решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица.

В случае, если указанные в частях 1 и 2 этой статьи сведения не поступили в государственный кадастр недвижимости в сроки, установленные этой статьей, заинтересованное лицо вправе обратиться в орган кадастрового учета с заявлением о внесении соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости. Орган кадастрового учета самостоятельно запрашивает содержащие указанные сведения документы в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Из приведенных положений законодательства суды первой и апелляционной инстанций заключили, что обязанность направления, в том числе своевременного направления, документов для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в связи с изменением границ населенного пункта, лежит на органе государственной власти или органе местного самоуправления, которые приняли соответствующее решение. В настоящем случае полномочия по принятию подобного решения переданы Правительству Нижегородской области, которое путем издания постановления от 05.11.2015 N 714 внесло рассматриваемые в настоящем деле изменения, в том числе в сведения о земельном участке, переданном в аренду Обществу.

Обязательным документом, направляемым в регистрирующий орган для регистрации изменений, является карта (план) объекта землеустройства. На изготовление этого документа Правительство указало в пункте 3.3 постановления от 05.11.2015 N 714.

Данный пункт судами расценен как рекомендательная норма права, которая не обязывает Администрацию, поскольку в данном случае обязанность по направлению документов в порядке информационного взаимодействия в соответствующий орган кадастрового учета исходя из положений действовавшего в спорный период Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", с учетом положений Закона Нижегородской области от 23.12.2014 N 197-З, лежала непосредственно на Правительстве Нижегородской области.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что Администрация в спорной ситуации не является лицом, ответственным за возможное причинение убытков в связи с несвоевременным исполнением обязанности по направлению указанных документов (карты) в орган кадастрового учета.

Вместе с тем, суды двух инстанций приняли обжалованные судебные акты при неполном исследовании существенных для дела обстоятельств.

Действительно, из положений Закона Нижегородской области от 23.12.2014 N 197-ФЗ следует, что Правительству Нижегородской области переданы полномочия по принятию решений о внесении изменений в генеральные планы городских округов и утверждению изменений в генеральные планы городских округов, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

Однако, постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 N 71 утверждены Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требования к формату таких документов в электронной форме. Данные правила действовали до 01.01.2017.

Согласно пункту 5(1) данных Правил, в случае утверждения генерального плана либо внесения в него изменений орган местного самоуправления (орган государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения) направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утвержден или изменен генеральный план, включая сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов.

Аналогичное положение установлено в пункте 7 действующих в настоящее время Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 - 13.3, 15, 15(1), 15.2 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2015 N 1532.

Порядок взаимодействия между Правительством и Администрацией при осуществлении переданных Правительству полномочий по внесению изменений в Генеральный план городского округа город Дзержинск в нормативных правовых актах не определен.

Таким образом, с учетом приведенных нормативных положений, вопрос о том, какой орган является лицом, обязанным направить карту (план) объекта землеустройства, подготовленную в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом "О землеустройстве", при внесении изменений в Генеральный план городского округа город Дзержинска остается неразрешенным. Законодательство при этом не исключает, что Администрация имеет возможность выступать заказчиком землеустроительных работ для составления данного документа.

Поскольку именно длительные неизготовление и ненаправление указанной карты (плана) объекта землеустройства стало непосредственной причиной невнесения сведений в ЕГРН, то вопрос о лице (органе), ответственном за убытки, причиненные указанной задержкой ПАО "ГАЗ", следует решать исходя из фактических обстоятельств дела.

При этом суды оставили без внимания аргументы истца о том, что Администрация непосредственно участвовала (содействовала) во внесении изменений в сведений ЕГРН. В частности, на это ссылалась сама Администрация в письме от 11.03.2016 N 985/4, указав, что данные мероприятия возможны для выполнения со ссылкой на решения, принятые на совещании у заместителя главы Администрации (том 1, лист 35). Указанные обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций не исследовались. Как следует из материалов дела, изменение были зарегистрированы в кадастре в 2018 году, основанием послужило постановление от 05.11.2015 N 714 с внесенными в него изменениями, то есть к этому времени карта (план) была изготовлена. Как пояснил истец в судебном заседании, что изготовлена именно Администрацией. Однако данный вопрос не установлен судебными инстанциями.

В соответствии со статьями 287 (пункта 3 части 1) и 288 (части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд.

С учетом изложенного, суд округа пришел к выводу о том, что обжалованные судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", в пункте 35, разъяснил следующее.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции в постановлении обязан указать действия, которые должны быть выполнены лицами, участвующими в деле, и судом первой или апелляционной инстанции. Указания должны быть конкретными и исполнимыми, основанными на всесторонней оценке доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, выводах суда первой или апелляционной инстанции о применении нормы права, установленных им по делу фактических обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах. Указания суда кассационной инстанции, в том числе на толкование процессуального законодательства, изложенные в его постановлении, обязательны для суда, вновь рассматривающего дело.

Таким образом, при новом рассмотрении судам следует установить все существенные дела фактические обстоятельства. Так, выяснению подлежит хронология и содержание действий Правительства и Администрации, а также иных участвовавших в этом лиц, которые были направлены на исполнение постановления от 05.11.2015 N 714, в т.ч. мероприятия, непосредственно направленные на составление карты (плана) объекта землеустройства для ее направления в регистрирующий орган. На основании оценки указанных обстоятельств сделать вывод о лице, чьи действия (бездействие) стали непосредственной причиной несвоевременного внесения сведений в ЕГРН, либо о смешанной вине (в том числе, с учетом этого, решить вопрос о составе лиц, участвующих в деле), принять законный и обоснованный судебный акт.

В силу части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 3 части 1), 288 (частью 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу публичного акционерного общества "ГАЗ" удовлетворить.

Решение от 25.05.2021 Арбитражного суда Нижегородской области и постановление от 08.09.2021 Первого арбитражного апелляционного суда по делу N А43-32999/2020 отменить.

Направить дело N А43-32999/2020 на новое рассмотрение.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

М.Н. Каманова В.Ю. Павлов