Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 февраля 2022 г. N Ф01-7991/21 по делу N А31-16956/2020

Нижний Новгород

24 февраля 2022 г.

Дело N А31-16956/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 февраля 2022 года.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Голубевой О.Н.,

судей Бабаева С.В., Камановой М.Н.,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу истца -

общества с ограниченной ответственностью "Грань"

на решение Арбитражного суда Костромской области от 08.07.2021,

принятое судьей Максименко Л.А., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.10.2021,

принятое судьями Волковой С.С., Минаевой Е.В., Ившиной Г.Г.,

по делу N А31-16956/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Грань"

(ИНН: 4401042326, ОГРН: 1044408613765)

о признании незаконным распоряжения Управления имущественных и земельных отношений администрации города Кострома

от 16.09.2020 N 1993-р об отказе в предоставлении земельного участка в собственность,

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, -

Управление архитектуры и градостроительства администрации города Костромы,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Грань" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным распоряжения Управления имущественных и земельных отношений администрации города Кострома (далее - Управление Администрации) от 16.09.2020 N 1993-р об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 44:27:050405:16 и о возложении обязанности на Управление повторно рассмотреть заявление Общества о выкупе земельного участка.

Заявленные требование основаны на статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 11.3, 39.20 и 85 Земельный кодекс Российской Федерации, статьях 1, 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьях 3 и 25 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Требования мотивированы тем, что генеральный план городского округа без принятия реализующих его документов, в том числе проекта планировки и проекта межевания, не является доказательством ограничения оборотоспособности испрашиваемого земельного участка.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление архитектуры и градостроительства администрации города Костромы.

Арбитражный суд Костромской области решением от 08.07.2021, оставленным в силе постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 06.10.2021, отказал в удовлетворении заявленных требований. Суды заключили, что решение Управления законно.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просило их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанций. Заявитель счел, что фрагмент генерального плана с обозначением границ спорного земельного участка и границ улицы Костромской в планируемых параметрах, является недопустимым доказательством, поскольку положение о реконструкции дороги содержит лишь рекомендуемую ширину дороги; из генерального плана не следует, что существующая автомобильная дорога затрагивает спорный участок; на испрашиваемой части участка расположено здание, введенное в эксплуатацию Администрацией. По мнению заявителя, фрагмент плана отражает информацию, которая не может содержаться в генеральном плане, отличается от градостроительного плана спорного земельного участка, выданного в период действия генерального плана. Общество считает, что спорный участок не ограничен в обороте. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Управление Администрации в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами заявителя, просило оставить обжалованные судебные акты без изменения, кассационную жалобу Общества - без удовлетворения.

В судебном заседании, до объявления перерыва, представитель заявителя Логунов А.В., поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в судебном заседании объявлялся перерыв до 21.02.2022.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы в судебное заседание окружного суда представителей не направили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела, и установили суды первой и апелляционной инстанций, Общество на основании выданного Администрацией разрешений на строительство: здания административного назначения и здания на административное, бытовое обслуживание со встроенными гаражами на предоставленном в целях строительства в аренду земельном участке с кадастровым номером 44:27:050405:16, построены и введены в эксплуатацию объекты недвижимости.

Общество 31.08.2020 как собственник указанных объектов обратилось в Управление с заявлением о выкупе земельного участка.

Управление 16.09.2020 издало распоряжение N 1993-р, которым отказало Обществу в выкупе земельного участка. Данное решение обосновано тем, что испрашиваемый земельный участок располагается в границах территории, в отношении которой в соответствии с Генеральным планом города Кострома, утвержденным решением Думы города Кострома от 18.12.2008 N 212, были предусмотрены мероприятия по развитию улично-дорожной сети, которые касаются реконструкции магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения (улица Костромская), а именно расширения ее проезжей части до 45 метров.

Посчитав данное распоряжение незаконным, нарушающим права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела и оценив доводы жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом следующего.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд осуществляет проверку оспоренного решения и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у соответствующего органа, а также нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия органом местного самоуправления оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган (часть 1 статьи 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно статьям 39.3 (пункту 1, подпункту 6 пункта 2) и 39.20 (пункту 1) Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением ряда случаев. В частности, без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных в статье 39.20 кодекса. Так, если иное не установлено в данной статье или в другом федеральном законе, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

В статье 39.17 (пунктах 1, 2 и 5) Земельного кодекса Российской Федерации определено, что для предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов заинтересованное лицо обращается в уполномоченный орган с заявлением, которое отвечает требованиям, предъявленной этой статьей. Уполномоченный орган в срок не более чем тридцать дней со дня поступления надлежащего заявления о предоставлении земельного участка рассматривает его и проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 кодекса. По результатам рассмотрения и проверки он совершает действия по подготовке проекта договора и принятию решения о предоставлении земельного участка в собственность либо об отказе в этом, при наличии одного из оснований, предусмотренных в статье 39.16.

В соответствии со статьей 39.16 (пунктами 6 и 17) Земельного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, если, в том числе:

- указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка;

- указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.

На основании статьи 85 (пункта 12) Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

Согласно статьям 18 (пункту 1) и 23 (пунктам 3 и 5) Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, в том числе, автомобильные дороги местного значения.

При этом Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснил следующее.

В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

В настоящем деле суды установили, что основанием для отказа заявителю в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 44:27:050405:16, явилось расположение данного земельного участка в границах территории, в отношении которой в соответствии с Генеральным планом города Кострома, утвержденным решением Думы города Кострома от 18.12.2008 N 212, предусмотрены мероприятия по развитию улично-дорожной сети, касающиеся реконструкции магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения - улица Костромская, а именно: расширением ее проезжей части до 45 метров. Факт расположения земельного участка в границах территории, в отношении которой в соответствии с Генеральным планом предусмотрены названные мероприятия, подтвержден представленными в материалы дела фрагментами Генерального плана, а также содержанием приложения N 1 к Генеральному плану города Кострома.

Так, в таблице 3 (пункт 131) указано, что в городе Костроме планируется размещение (реконструкция) местного объекта - в области развития улично-дорожной сети, а именно магистральная городская дорога 2 класса - улица Костромская, в 2021 - 2025 годы, с рекомендуемой шириной - 90 метров.

Ссылка заявителя на недопустимость в качестве доказательства фрагмента Генерального плана, как содержащего лишь рекомендуемую ширину, судом округа не принимается во внимание.

Градостроительным кодексом Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Генплан, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Данная правовая позиция следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ-17-1, от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7, от 13.06.2017 N 307-КГ16-18929.

Следовательно, на момент принятия оспариваемого решения Управление Администрации не имело оснований для предоставления земельного участка в собственность. Иное бы означало потенциальную невозможность реализации документов территориального планирования, а также выполнения стратегии развития города Костромы.

Такой вывод следует и из анализа пунктов 6 и 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. Так, является самостоятельным основанием для отказа то обстоятельство, что указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования территории предназначен для размещения объектов местного значения. Данное основание следует отличать от случаев, когда земельный участок предназначен для размещения объектов местного значения в силу документации по планировке территории (в пункте 17 используется союз "или"), а также то, что он ограничен в обороте (пункт 6).

В силу пункта 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем, в том числе, подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования. Именно в этой документации, исходя из статей 41 и 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяются красные линии, в том числе, при планировании расширения автодороги как объекта местного значения.

На момент принятия названного Генерального плана действовавшая редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривала отображения в Генеральном плане красных линий застройки (пункт 11 статьи 1, пункт 2 части 3, часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 N 150, которая утратила силу с 23 июля 2018. (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации N 150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей ГрК РФ.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим на момент принятия Генерального плана города Кострома, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

В спорной ситуации Генеральный план города Кострома, утвержденный решением Думы города Костромы от 18.12.2008 N 212, является действующим, со сроком реализации предусмотренных в нем мероприятий до 2025 года.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если оспариваемый ненормативный правовой акт, органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Материалы дела исследованы судами обеих инстанций полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по кассационным жалобам подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 08.07.2021 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.10.2021 по делу N А31-16956/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Грань" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

С.В. Бабаев М.Н. Каманова