Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 9 января 2023 г. N Ф01-8028/22 по делу N А82-769/2022

Нижний Новгород

09 января 2023 г.

Дело N А82-769/2022

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Домрачевой Н.Н., Забурдаевой И.Л.,

без участия представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области и

общества с ограниченной ответственностью "Калужский домостроительный комбинат"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022

по делу N А82-769/2022

по заявлению Департамента градостроительства мэрии города Ярославля

(ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345)

о признании недействительными предупреждений

Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Калужский домостроительный комбинат"

(ИНН: 7604368978, ОГРН: 1207600014192) и

закрытое акционерное общество "Локотранс"

(ИНН: 7604054410, ОГРН: 1027600682010),

и установил:

Департамент градостроительства мэрии города Ярославля (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - Управление) от 17.12.2021 N 06-08/48-21.

Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления от 13.01.2022 N 06-08/01-22.

Производства по заявленным требованиям объединены в одно для совместного рассмотрения, объединенному производству присвоен номер А82-769/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Калужский домостроительный комбинат" (далее - Комбинат) и закрытое акционерное общество "Локотранс" (далее - Общество).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 решение суда оставлено без изменения.

Управление и Комбинат не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Управление считает, что суды неправильно применили статьи 4 и 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Неправомерный отказ Департамента в выдаче градостроительных планов земельных участков привел к ограничению конкуренции путем создания необоснованных препятствий третьим лицам в осуществлении деятельности на рынке строительства. Действия Департамента фактически создали дополнительный барьер для выхода третьих лиц на рынок строительства.

Подробно доводы Управления изложены в кассационной жалобе.

По мнению Комбината, суды неправильно истолковали нормы Закона N 135-ФЗ. Решение о возбуждении дела о нарушении, в том числе, статьи 15 закона N 135-ФЗ, не принимается без вынесения предупреждения. Суды предрешили возможные выводы антимонопольного органа об отсутствии признаков ограничения конкуренции.

Подробно доводы Комбината изложены в кассационной жалобе.

Отзывы на кассационные жалобы в суд не поступили.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание суда кассационной инстанции не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление поступили заявления от Комбината и Общества от 28.09.2021 и 15.12.2021 о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства.

В ходе проверки заявлений Управление установило, что Комбинат является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:23:022013:829, 76:23:022013:830, 76:23:022013:831, 76:23:022013:832, 76:23:022013:833, 76:23:022013:834. Комбинат 07.09.2021 обратился в Департамент с заявлениями о выдаче градостроительных планов на указанные земельные участки.

Департамент отказал Комбинату в выдаче градостроительных планов сообщениями от 21.09.2021 N 79 - 84, указав следующее: 1) цель выдачи ГПЗУ указана заявителем необоснованно; 2) отсутствует утвержденная документация по планировке территории при необходимости установления, изменения или отмены красных линий; 3) имеются рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля (протокол от 21.09.2021 N 12) о переводе указанных земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

Общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 76:23:022013:829, 76:23:022013:830, 76:23:022013:831, 76:23:022013:832, 76:23:022013:833, 76:23:022013:834. Общество 29.09.2021 обратилось в Департамент с заявлениями о выдаче градостроительных планов на указанные земельные участки.

Департамент отказал Обществу в выдаче градостроительных планов сообщениями от 12.10.2021 N 96 - 101, указав следующее: 1) отсутствует утвержденная документация по планировке территории при необходимости установления, изменения или отмены красных линий; имеются рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля (протокол от 21.09.2021 N 12) о переводе указанных земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

Управление пришло к выводу о том, что подготовка и выдача градостроительных планов на земельные участки осуществляется по заявлению правообладателя земельного участка и является обязанностью уполномоченного органа, а градостроительный план по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность лица обосновать цель истребования градостроительного плана, а также предоставить иные сведения и документы кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица, поэтому отказ в выдаче планов в связи с ненадлежащим указанием цели выдачи является неправомерным.

Управление также указало, что законодательством не предусмотрена обязанность установления красных линий при определении дополнительной территории общего пользования для подъезда к размещаемому дому и обозначения ее в границах земельного участка, находящегося в частной собственности, поэтому отсутствуют основания обязательной подготовки документации по планировке территории, в том числе необходимости установления, изменения или отмены красных линий.

Действующим законодательством не предусмотрено такое основание для отказа в выдаче планов, как рекомендации комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ярославля о переводе земельных участков в территориальную зону озелененных территорий жилой застройки.

По результатам проверки Управление пришло к выводу о том, что Департамент неправомерно отказал в выдаче градостроительных планов на земельные участки, принадлежащие Комбинату и Обществу, что привело к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности на рынке строительства и нарушению запрета, установленного в пункте 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Управление вынесло Департаменту предупреждения от 17.12.2021 N 06-08/48-21 и 13.01.2022 N 06-08/01-22 на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, в которых указало прекратить нарушения антимонопольного законодательства, устранить причины и условия, способствовавшие возникновению такого нарушения, а также последствия такого нарушения, а именно повторно рассмотреть заявления Комбината и Общества о выдаче планов с учетом положений законодательства, действовавшего на дату принятия решения об отказе в их выдаче.

Не согласившись с данными предупреждениями, Департамент обратился в арбитражный суд.

Руководствуясь Законом N 135-ФЗ и постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии доказательств нарушения Департаментом антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для их удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции устанавливает Закон N 135-ФЗ, принятый в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований данного закона (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона N 135-ФЗ (часть 2).

В рассматриваемом случае основанием для выдачи предупреждения послужил отказ Департамента в выдаче градостроительного плана земельных участков, принадлежащих Комбинату и Обществу.

В части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

При наличии спора о соответствии статье 15 Закона N 135-ФЗ действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке. Антимонопольный орган должен доказать, что в результате таких действий (бездействия) нарушены права и законные интересы отдельных участников рынка, созданы для них конкурентные преимущества или препятствия в конкуренции на товарных рынках (пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства").

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что возможное нарушение Департаментом порядка отказа в выдаче градостроительного плана на земельные участки в рассматриваемом случае не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства.

Как верно указали суды, законом предусмотрен иной механизм защиты прав и законных интересов лиц, которые полагают отказ государственного органа в выдаче градостроительного плана на земельные участки не соответствующим действующему законодательству и нарушающим их права и законные интересы, - в судебном порядке.

Суды приняли во внимание то обстоятельство, что конкуренция на рынке строительства в Ярославской области спорным отказом не ограничена; Управление не представило доказательств того, что к Комбинату и Обществу предъявлены требования, которые не были предъявлены к иным хозяйствующим субъектам, которым градостроительные планы земельных участков выданы.

Кроме того, градостроительный план земельного участка представляет собой документ, выдача которого сама по себе не наделяет правами и не ограничивает права лица, обратившегося за его выдачей, поскольку данный документ содержит информацию о правилах использования земельного участка на основании документов территориального планирования и сведений градостроительного регламента, действующего на соответствующей территории в границах определенной территориальной зоны, то есть носит информационный, а не правообразующий характер.

Исходя из правовой природы указанного документа и правовых последствий, наступивших для третьих лиц в результате отказа в его выдаче, отказ Департамента сам по себе не ограничил конкуренцию и не привел к угрозе ее недопущения, ограничения, устранения на товарном рынке.

Доказательств иного Управление в материалы дела не представило, конкретных негативных последствий для конкуренции не указало, поэтому суды обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Довод Комбината о том, что суды предрешили возможный вывод антимонопольного органа об отсутствии признаков ограничения конкуренции, отклоняется судом округа, поскольку указанный вопрос входит в предмет рассмотрения по настоящему спору и исследован судами надлежащим образом. При этом исходя из положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", бремя доказывания наличия факта ограничения конкуренции лежит на антимонопольном органе в силу того, что предметом оспаривания являются не сами по себе действия Департамента, а ненормативный акт Управления.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы Управления не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы Комбината относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.05.2022 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 по делу N А82-769/2022 оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области и общества с ограниченной ответственностью "Калужский домостроительный комбинат" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, отнести на общество с ограниченной ответственностью "Калужский домостроительный комбинат".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

Н.Н. Домрачева И.Л. Забурдаева