Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 3 марта 2004 г. N вн 2.2-1/683 по проекту федерального закона N 8017-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 3 марта 2004 г. N вн 2.2-1/683
по проекту федерального закона N 8017-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

По итогам правовой экспертизы названного законопроекта Правовое управление сообщает следующее.

1. По нашему мнению, есть необходимость обсудить вопрос о наиболее точном наименовании законопроекта, поскольку в статьях 6, 8, 10, 20 и других нормы действующего законодательства приводятся в соответствие не с Земельным кодексом РФ, а в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Преамбула не является обязательной структурной единицей федерального закона. В представленном законопроекте преамбула содержит объяснение причин вносимых в законодательные акты изменений и является идентичной наименованию законопроекта. В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным преамбулу из текста законопроекта исключить.

3. По статье 1 законопроекта. Положение статьи 264, а также в целом статьи 267 и 270, устанавливающие права лиц не являющихся собственниками земельных участков, признаются утратившими силу. Однако данные изменения, на наш взгляд, не устраняют имеющуюся несогласованность норм Гражданского кодекса и Земельного кодекса, а также внутреннее противоречие в Земельном кодексе между статьями 20, 21 и статьями 40, 41. Так, согласно пункту 4 статьи 20 и пункту 2 статьи 21 Земельного кодекса РФ распоряжение земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, не допускается, то есть не допускается аренда, срочное пользование данными участками. Вместе с тем статья 41 определяет, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40, где в пункте 2 сказано, что собственник (а, следовательно, пользователь и владелец) имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур..., за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, ... либо безвозмездное срочное пользование.

Кроме того, установленные ограничения по распоряжению земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования, преодолеваются в случае их застройки, поскольку вступают в силу правила статей 271 (пункт 2, абзац 1), 552 (пункт 3, абзац 2) Гражданского кодекса РФ. Следовательно, застройка земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании позволит наследникам гражданина-застройщика приобрести не только право собственности на эту недвижимость, но и соответствующее право на земельный участок.

В статье 269 Гражданского кодекса РФ исключено второе предложение пункта 2, в соответствии с которым здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные для себя лицом, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, являются его собственностью. В связи с этим необходимо обсудить вопрос о целесообразности такого изменения, поскольку в действительности эти здания, сооружения, если не нарушены правила их возведения, должны являться собственностью такого лица.

В статье 273 Гражданского кодекса РФ в предлагаемой новой редакции абзаца первого предусмотрено правило, в соответствии с которым при переходе права собственности на здание или сооружение переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием (сооружением) и необходимый для его использования. Полагаем, что в данном случае необходимо обратить внимание на то, что в предложенной редакции по существу предполагается автоматический (одновременный) переход двух объектов права вне зависимости от условий договора, хотя в настоящее время строения, сооружения и земельные участки являются самостоятельными объектами прав.

В статье 340 Гражданского кодекса РФ, а также в других его статьях предлагается заменить слова "часть земельного участка" на слова "земельный участок". По нашему мнению, этот вопрос требует дополнительного обсуждения, поскольку понятие "часть земельного участка" широко используется в Земельном кодексе РФ (статьи 6, 35 и другие). Кроме того, обращаем внимание на то, что в статье 132 ГК РФ используется понятие "часть предприятия". Например, в состав предприятия, принадлежащего юридическому лицу, может входить земельный участок (или несколько участков) с расположенными на нем зданиями, сооружениями. При этом продажа или ипотека одного или нескольких из указанных объектов может рассматриваться как сделка с частью предприятия и, соответственно, частью земельного участка.

4. По статье 10 законопроекта. В статье 36 (пункт 1, абзац второй) Закона Российской Федерации "Об образовании" сохранен как титул "бессрочное бесплатное пользование", что вряд ли оправдано, имея в виду цель рассматриваемого законопроекта.

5. По статье 11 законопроекта. В законопроекте предлагается новая редакция пункта 1 статьи 6 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании". При этом устанавливается правило, согласно которому в состав территорий закрытых административно-территориальных образований могут включаться земельные участки различных категорий. Едва ли можно согласиться с суждением, согласно которому земельные участки входят в состав (то есть являются составными частями) закрытого административно-территориальное# образование#, поскольку данная категория, характеризует определенный административно-политический статус конкретной территориальной единицы.

В этой связи при редактировании данной нормы полагаем, что точнее было бы говорить о земельных участках различных категорий, которые находятся в границах закрытого административно-территориального образования, а не включаются в его состав.

6. По статье 13 законопроекта. Проектом вносятся изменения в статью 9 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", путем исключения слов "приусадебными участками". В результате данного изменения остается не ясным# вопрос о судьбе земельного участка, на котором расположены жилые сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности.

В названии и по тексту статьи 22 указанного Закона употребляются термины "получение", "приобретение" применительно к земельным участкам. Полагаем, что они нуждаются в уточнении с точки зрения их юридического содержания. В Земельном кодексе РФ термин "получение" употребляется лишь один раз в отношении получения служебных наделов.

Часть 3 статьи 22 в редакции, предложенной законопроектом, необходимо по содержанию привести в соответствие со статьей 46 (подпункт 4 пункта 2) Земельного кодекса РФ и статьей 284 Гражданского кодекса РФ.

7. По статье 17 законопроекта. Положения абзаца 5 пункта 1 статьи 18 и пункта 2 статьи 24 Федерального закона "О библиотечном деле" в новой редакции необходимо соотнести друг с другом, уточнив, что именно здесь имеет место: титульные права, первичное предоставление земельных участков, изменение титула уже имеющегося либо дополнительное предоставление земельных участков.

8. По статье 18 законопроекта. По нашему мнению, статью 10 Федерального закона "О племенном животноводстве" можно было бы уточнить применительно к содержанию статьи 23 Земельного кодекса РФ в части установления и разграничения сервитутов на частные и публичные.

9. По статье 19 законопроекта. В Федеральном законе "О сельскохозяйственной кооперации" из статьи 11 (подпункт 16 пункта 1) и статьи 35 (пункт 5) исключены слова "земельная доля", а в статье 15 (абзац четвертый пункта 6) эти слова не упомянуты. Вместе с тем по содержанию, например, статьи 18 (пункт 6) выходящему члену кооператива возвращают пай, в счет которого выделяется земельный участок, размер которого определяется исходя из внесенных ранее в качестве паевого взноса как земельного участка, так и земельной доли.

10. По статье 30 законопроекта. В предлагаемой редакции пункта 7 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" детям гарантируется право собственности только на те земельные участки, которые ранее были предоставлены их родителям на праве собственности. В связи с этим остается вопрос о том, как сохранить за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, земельные участки, находившиеся у их родителей на праве постоянного (бессрочного) пользования (особенно это важно в отношении незастроенных земельных участков).

11. По статье 35 законопроекта. В законопроекте предполагается внести изменения в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и, в частности, в название и текст статьи 28, заменив слово "приватизация" словами "приобретение права собственности на ... земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности". В связи с этим в целях правовой определенности вносимых изменений следует иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в его Постановлении от 19 декабря 2001 года N 16-П, где, в частности, указывается на необходимость разграничения институтов предоставления земельных участков (первичного предоставления) и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими лиц. Учитывая, что в рассматриваемом случае речь идет об изменении титула, что повлечет его переоформление, необходимо соответствующие изменения внести в новую редакцию статьи 28 рассматриваемого закона.

В законопроекте предлагается статьи 46-48, регулирующие вопросы защиты прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов, а также вопросы ответственности за нарушение законодательства при ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства, изложить в новой редакции в виде бланкетных норм. По нашему мнению, такие изменения не являются предметом рассматриваемого законопроекта, и, по существу предлагают общеправовую посылку, не содержащую какого-либо регулятивного установления.

12. По статье 36 законопроекта. В статье 17 Федерального закона "О статусе военнослужащих" названы "города и поселки городского типа". Вместе с тем в соответствии со статьей 83 Земельного кодекса РФ и статьей 5 Градостроительного кодекса РФ поселения Российской Федерации подразделяются на городские и сельские поселения.

13. По статье 38 законопроекта. В законопроекте предлагается изменить редакцию статьи 67 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", которая утратила силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" от 5 февраля 2004 года N 1-ФЗ.

14. По статье 40 законопроекта. Предлагаемые изменения в статью 2 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" не являются предметом рассматриваемого законопроекта.

15. Статья 3 законопроекта устанавливает, что он вступает в силу со дня его официального опубликования. Вместе с тем в соответствии со статьей 6 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу. Полагаем, что в данном случае нет оснований для установления иного порядка вступления федерального закона в силу, в связи с чем статья 55 законопроекта является излишней.

16. Замечания юридико-технического характера.

При признании утратившей силу отдельной структурной единицы законодательного акта также признаются утратившими силу все законодательные акты (их структурные единицы), которыми в текст данной структурной единицы вносились изменения (пункт 80 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола N 187 заседания Совета Государственной Думы от 23 ноября 2003 года). Поэтому необходимо данный законопроект перед статьей о вступлении в силу дополнить статьей следующего содержания:

Статья...

Абзац пятый пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 28 ноября 1996 года N 144-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 49, ст.5503) признать утратившим силу.

Также обращаем внимание на необходимость изменения нумерации статьи о вступлении в силу.

При внесении изменений в законодательные акты перечень законодательных актов должен располагаться в хронологическом порядке. Обращаем внимание, что в данном законопроекте принцип хронологии нарушен, поэтому необходимо, начиная со статьи 1, расположить все нормативные правовые акты (включая постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР) и Верховного Совета Российской Федерации) в хронологическом порядке по дате принятия. Причем законодательные акты, изложенные в новой редакции, должны располагаться по дате первоначальной редакции.

Другие замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П.Ивлиев