Пояснительная записка к проекту федерального закона N 16674-4 "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (об исключении ответственности за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Целью законопроекта является отмена нормы об ответственности кредитных организаций за невыполнение обязанности по осуществлению контроля за соблюдением предприятиями порядка ведения кассовых операций.

Согласно статьям 4 и 34 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон N 86-ФЗ) организация наличного денежного обращения, в том числе определение порядка ведения кассовых операций, является одной из функций Банка России, государственно-правовой статус которого подтвержден рядом решений Конституционного Суда РФ. В то же время контроль за соблюдением порядка ведения кассовых операций (кассовой дисциплины) хозяйствующими субъектами возложен на банки, которые являются коммерческими организациями. Учреждения банков осуществляют превентивный и последующий контроль за выполнением предприятиями и организациями требований "Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации", в том числе согласно пункту 2.14 Положения ЦБ РФ от 05.01.98 N 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ" (далее - Положение N 14-П) проводят проверки не реже одного раза в два года. Целью указанного контроля является сокращение внебанковского оборота наличных денег и создание необходимых условий для более полного сбора налоговых платежей и других поступлений в бюджеты всех уровней.

Таким образом, обязанность банков по контролю за соблюдением "кассовой дисциплины не связана с осуществлением их непосредственной деятельности. То есть коммерческие банки выполняют функцию, которая несвойственна природе банковской деятельности. В то же время согласно статье 58 Закона N 86-ФЗ Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций.

В целях обеспечения полноты внесения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды Российской Федерации пунктом 9 Указа Президента РФ от 23.05.1994 N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" (далее - Указ N 1006) было установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов производится органами Государственной налоговой службы Российской Федерации по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. На основании Указа N 1006 Банк России рекомендовал принять меры к активизации работы учреждений банков в части организации проверок соблюдения предприятиями условий работы с денежной наличностью, порядка ведения кассовых операций.

Однако Указом Президента РФ от 08.04.03 N 410 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положение Указа N 1006, касающееся проверок соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью коммерческими банками и другими органами, было исключено. Указом Президента РФ от 25.07.03 N 840 "О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации" Указ N 1006 был признан утратившим силу.

Таким образом, в настоящее время обязанность банков осуществлять контроль за соблюдением кассовой дисциплины устанавливается только актами Центрального банка Российской Федерации, в частности, Положением N 14-П (пункт 2.14) и Письмом ЦБ РФ от 04.10.93 N 18 "Об утверждении "Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации". Соответственно, статья 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение банками обязанности, которая не установлена на законодательном уровне.

Представляется, что дальнейшее существование указанной обязанности банков и ответственности за ее неисполнение нецелесообразно также по следующим причинам.

1. Действующее законодательство РФ возлагает на банки большое количество обязанностей, посредством которых реализуются различные публичные функции, в частности, валютный контроль, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, обеспечение выполнения налогоплательщиками-клиентами банков обязанности по уплате налогов и сборов, контроль за кассовой дисциплиной клиентов. В то же время расходы, связанные с исполнением публичных функций покрываются за счет прибыли коммерческого банка. Доля таких расходов весьма значительна, что отражается в повышении стоимости услуг, предоставляемых банками. Высокая же стоимость банковских услуг снижает их привлекательность для клиентов, а также конкурентоспособность российских банков и эффективность их деятельности в целом.

Контроль за соблюдением клиентами банков правил ведения кассовых операций является одной из наиболее затратных публичных функций коммерческих банков, причем особенно остро данная проблема стоит перед крупными банками, которые могут обслуживать несколько десятков тысяч клиентов. Для ее осуществления необходим специальный штат сотрудников, расходы на содержание которых также покрываются за счет прибыли банка. Исполнение указанной обязанности значительно увеличивает объем "бумажной" работы: банки обязаны составлять справки по результатам проверки, представлять в Банк России отчеты по результатам своей деятельности в данном направлении и т.д. Кроме того, при выполнении данной функции банки должны взаимодействовать не только с Центральным банком Российской Федерации, но и с Министерством по налогам и сборам РФ, поскольку привлекать к ответственности в случае выявления банками нарушений порядка ведения кассовых операций вправе только налоговые органы.

2. Отношения банков со своими клиентами являются сферой гражданско-правового регулирования, вмешательство в которую противоречит интересам как клиентов, так и самих банков. Обладание банками большим объемом контрольных полномочий по отношению к своим клиентам, как уже говорилось выше, является одним из факторов, снижающих спрос на банковские услуги. Таким образом, большой объем контрольных полномочий по отношению к клиентам и завышенная стоимость банковских услуг в значительной степени сдерживают развитие российской банковской системы.

Кроме того, в отличие, например, от такой публичной функции как противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, в данном случае банки фактически не имеют даже косвенного интереса в осуществлении данной функции. Выявление и контроль за операциями, связанными с легализацией преступных доходов и являющимися особо рисковыми, позволяет повысить деловую репутацию и финансовую устойчивость самого банка. Осуществление же контроля за кассовой дисциплиной клиентов, несмотря на то, что требует больших расходов, не оказывает какого-либо положительного воздействия на банковскую деятельность.

3. Следует также отметить, что необходимость возложения на банки обязанности по контролю за кассовой дисциплиной клиентов опровергается опытом деятельности иностранных банков.

На основании изложенного отмена статьи 15.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ, устанавливающей ответственность должностных лиц учреждений банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций, представляется обоснованной, необходимой и своевременной.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие проекта федерального закона "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта Федерального закона "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие проекта федерального закона "О признании утратившей силу статьи 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не повлечет необходимости приостановления, изменения или дополнения актов федерального законодательства.