Обладать или являться (Ю. Кондрашов, "эж-ЮРИСТ", N 15, апрель 2004 г.)

Обладать или являться

     ВАС РФ разъяснил                                                    

     Ответ дает судебная практика                                        

     Российская специфика                                                

     В перспективе                                                       

В федеральном законодательстве, по-видимому, наблюдается обратная тенденция. ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) употребляет конструкцию "являться юридическим лицом" только в отношении органов территориального общественного самоуправления (п.5 ст.27 Закона). И представительный орган местного самоуправления, и местная администрация согласно Закону обладают правами юридического лица (п.9 ст.35, п.7 ст.37 Закона). Статья 41 Закона, содержащая основной узел норм об инкорпорированности органов местного самоуправления, также оперирует исключительно словосочетаниями "обладать... " либо "наделяться правами юридического лица".

ВАС РФ разъяснил

Формулировка "обладать правами юридического лица" и аналогичные ей широко используются и в судебной практике. Особо показательным является разъяснение, данное ВАС РФ в п.4 Письма от 30.06.93 N С-13/ОП-210 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике": "...наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица. Поэтому арбитражный суд должен также выяснять, обладает ли созданное предприятие всеми правами юридического лица и какое законодательство об учреждении предприятия как юридического лица действовало в тот период". Данная формулировка используется в судебных актах арбитражных судов по конкретным делам. Встречается она и в решениях Конституционного Суда РФ.

Законодательство не дает прямого ответа на вопрос о причинах или основаниях употребления выражения "обладать правами юридического лица" вместо "являться юридическим лицом".

Ответ дает судебная практика

Тенденция невключения органов местного самоуправления в качестве слабого элемента в различные властные системы находит поддержку и в судебной практике. Например, Президиум ВАС РФ в постановлении от 24.04.2001 N 9703/00 отменил состоявшиеся судебные акты по делу о взыскании налоговых санкций с мэрии г.Тольятти. Направление дела на новое рассмотрение свидетельствует о необходимости, по мнению Президиума, гораздо более глубокого исследования судами вопроса о возможности возложения налогового обязательства на орган местного самоуправления.

Подобная позиция прослеживается и в судебной практике более низких звеньев судебной системы. Встречаются, правда, и примеры противоположного свойства. Так, постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.07.2001 N А74-696/01-К2-Ф02-1579/01-С1 было отменено с направлением на новое рассмотрение решение арбитражного суда первой инстанции об отказе налоговому органу в иске о взыскании налоговых санкций с администрации Таштыпского района Республики Хакасия. Суд кассационной инстанции указал, что на администрацию муниципального образования, являющуюся юридическим лицом, распространяются общие правила, относящиеся к юридическим лицам. В частности, администрация является плательщиком налога на добавленную стоимость и на пользователей автодорог.

Российская специфика

Законодательству и доктрине многих стран мира присущи развитые конструкции публичного юридического лица, имеющие общую с частными юридическими лицами основу - статус юридической личности, но существенно отличающиеся в деталях в силу именно их публично-правовой природы.

В российском законодательстве наблюдаются только отдельные элементы статуса публичных юридических лиц, когда законодатель, например, освобождает органы государственной власти и органы местного самоуправления от несвойственных им обязанностей и выполнения несвойственных им задач. Одним из немногих примеров может являться норма п.3 ст.161 Налогового кодекса РФ, согласно которой при аренде государственного либо муниципального имущества, когда в качестве арендодателей выступают органы государственной власти либо органы местного самоуправления, на арендатора возлагаются обязанности налогового агента.

И все же целостной законодательной либо доктринальной системы регулирования статуса публичных юридических лиц, которая комплексно решала бы намеченные выше проблемы, в российском праве не существует. В такой ситуации, как видно, правоприменитель пошел по следующему пути: органы местного самоуправления наделяются правами юридических лиц (фактически всем полезным, что возможно взять от статуса юридического лица, например имущественной обособленностью и т.п.), освобождаясь при этом от обязанностей и иных обременительных элементов этого статуса.

Более того, в тех случаях, когда согласно федеральному законодательству и нормативным правовым актам органов местного самоуправления последние являются юридическими лицами, фактически они все-таки являются теми самыми законодательно неопределенными субъектами, обладающими только правами юридического лица.

Данный вывод следует как минимум из одного важного обстоятельства. Согласно п.2 ст.51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц, а в редакции до 21 марта 2002 года - с момента его государственной регистрации. Органы же местного управления государственную регистрацию учредительных документов, в том числе в связи с их созданием, как правило, не проходят и действуют на основании положений о них, утвержденных компетентными вышестоящими органами. Поэтому их можно считать максимум лишь квазиюридическими лицами.

В перспективе

Ситуация может измениться со вступлением в силу Закона, абз.1 п.2 и п.3 ст.41 которого установлена обязательная государственная регистрация органов местного самоуправления, обладающих правами юридических лиц, в качестве таковых в соответствии с ФЗ от 08.08.2001 "О государственной регистрации юридических лиц".

Следовательно, со вступлением данного Закона в силу органам местного самоуправления и значительному числу их подразделений придется перестать быть квазиюридическими лицами вопреки требованию закона и стать действительно юридическими лицами. В такой ситуации терминология нового Закона, явно и недвусмысленно наделяющего юридические лица правами юридического лица, - а это есть логическая и телеологическая ошибка, рассмотренная выше, - представляет собой пример неудачной юридической техники.

Однако указанное изменение ситуации в соответствии с Законом 2003 года носит только внешний характер и не решает проблемы о взаимоотношениях органов местного самоуправления с иными органами, имеющими властные полномочия в отношении юридических лиц. Разрешение этого вопроса представляется необходимым и возможным с первой степенью приближения в одном из трех вариантов:

- органы местного самоуправления обладают всеми элементами статуса юридического лица, в том числе включены во все системы власти-подчинения за отдельными, прямо предусмотренными законом исключениями. В этом случае возможна необходимость согласования иерархического уровня контролирующего и контролируемого субъектов с целью исключить ситуации подчиненности или зависимости контролирующего субъекта от контролируемого в рамках одной системы власти-подчинения, а также косвенной зависимости в случае принадлежности контролирующего органа к более низкому уровню иной системы власти-подчинения;

- органы местного самоуправления включаются только в некоторые системы контроля и надзора, которые признаны законом для них необходимыми. При этом контроль и надзор осуществляются в обычных для всех юридических лиц формах с оговорками, приведенными в прошлом абзаце;

- органы местного самоуправления в отличие от всех остальных юридических лиц не входят в обычные системы контроля и надзора в качестве подконтрольных либо поднадзорных субъектов. Такой вариант подразумевает определение тех сфер, в которых контроль либо надзор за органами местного самоуправления как юридическими лицами все-таки необходим, и установление форм такого контроля. К последним могут относиться определенные формы самоконтроля, особые формы внешнего контроля, например предоставление либо раскрытие определенной информации, все это - сопряженное с установлением ответственности, в том числе имущественной, должности лиц органов местного самоуправления и/или иных (вышестоящих) органов местного самоуправления и/или местных бюджетов.

Ю. Кондрашов,

ассистент кафедры гражданского

права и процесса Института

государства и права Тюменского ГУ

"эж-ЮРИСТ", N 15, апрель 2004 г.