О государственной службе и отдельных статусных льготах ее субъектов: сравнительно-правовые характеристики (Н.И. Рудичева, "Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2004 г.)

О государственной службе и отдельных статусных льготах ее
субъектов: сравнительно-правовые характеристики

Большинство российских исследователей*(1) в сфере государства и права отмечают как одну из наиболее очевидных черт, характеризующих сегодня российское общественное бытие, чрезмерно высокую степень отчуждения государства от народа. Конечно, эта черта в той или иной степени присуща всем современным капиталистическим государствам в силу их объективных особенностей развития*(2), но в первую очередь она свойственна бывшим социалистическим странам, переживающим возврат к буржуазным ценностям.

В России положение приобретает трагикомическую форму в связи с попыткой властей предержащих реанимировать институт чиновничества Российской империи образца конца XIX - начала XX вв. Это время характеризовалось развитием государственного федерализма и институтов представительства, привнесенных в нашу страну из немецкого опыта. Заметим, что для немцев представительство во власти (сословное, территориальное) - историческая самобытная особенность, неразрывно связанная с национальной идеей. По мнению Гегеля*(3), модернизация формы государственно-правовой жизни является результатом развития каждой отдельной нации и не может быть производится путем механического заимствования достижений других народов. Однако знаменитая английская представительная система, по выражению Монтескье*(4), заимствована у Германии. Но Соединенное Королевство строится на специфической национальной идее - иммунитете короны. Эта идея включает особый механизм ответственности государственного чиновника, который довольно эффективно реализуется через судебную систему. Россия, выйдя из социализма, утратила идеологическую почву. Интересно, что она и не пытается ее найти, несмотря на то, что есть где искать. К примеру, в 80-е гг. XX в. была разработана доктрина цивилизма и цивилитарного права, построенного на гражданской собственности. Переход от социалистической государственной к гражданской общей собственности, по представлению академика Нерсесянца, был бы шагом вперед от социализма к новому государственному устройству. Россия, напротив, вопреки логике развития (видимо, руководство нашей страны, в отличие от ленинцев, Гегелем не интересуется, а зря), повернулась назад, к капиталистическому устройству и буржуазному праву, причем не современному, а своему, архаичному.

Этот поворот к прошлому разорвал государственно-общественные связи и уже сказывается даже на уровне бытовой культуры и подсознания. До недавнего времени россияне, подобно афинским гражданам, ассоциировали общество с государством. Рассуждая о государственном устройстве или государственном интересе, советские люди говорили "мы", "наше государство". Сейчас российские граждане говорят "это государство", четко представляя разницу между "опричниной" - государственной номенклатурой и "земщиной" - обществом. Исключение составляет государственная элита, в частности всем известные министры, свободно распоряжающиеся российской собственностью. Они по праву хозяина говорят "наше государство" (в данной ситуации речь идет о дискуссии о государстве, развернувшейся в одной из телепередач программы г. Швыдкова "Культурная революция").

Для западного менталитета государственная служба - не самоцель, а инструмент решения определенных задач в рамках федерализма. В частности, Х. Циммерман*(5) обосновывает некоторое увеличение государственного аппарата необходимостью учета издержек упущенных возможностей, иными словами, если кто-то хочет осуществить проект А, то он уже не сможет реализовать проект Б, так как деньги не безграничны. Поэтому если граждане, проживающие в соседних регионах, имеют разные предпочтения, то при наличии двух административных единиц проще удовлетворить их запросы, чем при одной.

В России о предпочтениях граждан при дележе общественных и квазиобщественных благ речи даже не идет. Государственная служба является чем-то самодостаточным. Не исключено, что конечная цель государственных мужей -восстановление сословной иерархии в России. При этом основная масса населения окажется за бортом политической жизни государства. Основным материалом для государственной службы была и остается советская номенклатура, правда, теперь уже без идеологической окраски. Даже если в былые времена лицо было занято в обслуживании в Госплане, министерствах, ведомствах в качестве гардеробщика, подавальщицы в столовой и проч., оно не останется без государственного места и сегодня, причем этому месту уже будет придан государственный статус и соответствующие властные полномочия (в настоящее время согласно п.2 ст.8 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации" - это уже правовое закрепление сословной структуры госслужбы). Не беда, что нет образования, да и личностные особенности не позволяют осуществлять управленческие функции. Подучат, а глядишь, и направят за рубеж - перенимать опыт. В то же время сама государственная служба крайне неоднородна. В ней явным образом прослеживается приоритет гражданских должностей над военными. Не потому, что стране не нужна оборона от внешней агрессии. Одной из возможных причин является неспособность военнослужащего нижнего и среднего звена нанести тот вред государственным интересам, который может причинить обычный гражданский чиновник. Ведь по долгу службы круг его общения не ограничивается себе подобными. К его услугам население целого региона. Следовательно, и "взяткоемкость" гражданской должности выше, чем военной. Поэтому, чем больше "взяткоемкость", тем больше преференций имеет чиновник от государства. Попробуем проиллюстрировать этот тезис на соответствующих примерах из законодательства. Для наглядности представим в форме таблиц сравнимые величины установленных льгот, характеризующие материальное положение государственных служащих и военнослужащих (несмотря на то, что военнослужащие имеют статус госслужащих, отдельные статутные вопросы, в частности пенсионное обеспечение, у них регулируются в рамках специального законодательства), получающих пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Согласно ст.2 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ (с изменениями от 25 июля 2002 г.) пенсией по государственному пенсионному обеспечению является ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными данным Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

5) нетрудоспособные граждане.

Члены семей граждан, указанных в пп.1-5, имеют право на пенсию в случаях, предусмотренных Федеральным законом N 166-ФЗ. Данный Закон предусматривает следующие виды пенсии:

- пенсия за выслугу лет;

- пенсия по старости;

- пенсия по инвалидности;

- социальная пенсия.

Право на получение пенсии за выслугу лет имеют как федеральные государственные служащие, так и военнослужащие. Однако механизм правового регулирования пенсионного обеспечения различен*(6). Ниже приводятся источники правового регулирования, рассматриваемого вопроса и условия назначения пенсии за выслугу лет.

Основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет
Федеральные государственные служащие	Военнослужащие
Федеральный закон "О государствен- ном пенсионном обеспечении в Рос- сийской Федерации" от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ (с изменениями от 25 июля 2002 г.)	Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" от 12 февраля 1993 г. N 4468-I (с изменениями и дополнениями от 28 ноября, 27 декабря 1995 г., 19 декабря 1997 г., 21 июля 1998 г., 1 июня 1999 г., 6 декабря 2000 г., 17 апреля, 30 декабря 2001 г., 10 января, 4 марта, 29 мая, 12, 30 июня, 25 июля 2002 г.).
Условия назначения пенсий
Федеральные государственные служащие	Военнослужащие
Федеральные государственные служа- щие при наличии стажа государст- венной службы не менее 15 лет име- ют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной госу- дарственной службы по следующим основаниям: 1) ликвидация федера- льных органов государственной вла- сти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также сокращение штата федеральных госу- дарственных служащих в федеральных органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответст- вии с Конституцией Российской Фе- дерации и федеральными законами; 2) увольнение с должностей, утвер- ждаемых в установленном законода- тельством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий; 3) достижение предельного возраста, установлен- ного федеральным законом для заме- щения должности федеральной госу- дарственной службы; 4) обнаружив- шееся несоответствие замещаемой должности федеральной государст- венной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продол- жению государственной службы; 5) увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государствен- ную пенсию.	Право на пенсию за выслугу лет имеют: а) лица, имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в Государственной противопо- жарной службе, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-ис- полнительной системы 20 лет и более; б) лица, уволенные со службы по дос- тижении предельного возраста пребы- вания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатны- ми мероприятиями и достигшие на день увольнения 45-летнего возраста, имеющие общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12 лет 6 месяцев составляет военная служба и (или) служба в органах внутренних дел, и (или) служба в Государственной противопо- жарной службе, и (или) служба в уч- реждениях и органах уголовно-испол- нительной системы.
Размеры пенсий
Федеральные государственные служащие	Военнослужащие
Федеральным государственным служа- щим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка федерального государст- венного служащего за вычетом базо- вой и страховой частей трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". За каждый полный год стажа госуда- рственной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивает- ся на 3% среднемесячного заработ- ка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднеме- сячного заработка федерального го- сударственного служащего.	Военнослужащим и приравненным к ним лицам, назначается пенсия: за выслу- гу 20 лет - 50% соответствующих сумм денежного довольствия, за каждый год выслуги свыше 20 лет - 3% указанных сумм денежного довольствия, но всего не более 85% этих сумм. Лицам, имеющим общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12 лет 6 месяцев составляет военная служба и (или) служба в органах внутренних дел, и (или) служба в Государственной противопо- жарной службе, и (или) служба в уч- реждениях и органах уголовно-испол- нительной системы, назначается пен- сия: за общий трудовой стаж 25 лет - 50% соответствующих сумм денежного довольствия, за каждый год стажа свыше 25 лет - 1% указанных сумм денежного довольствия.
Порядок исчисления пенсии за выслугу лет
Федеральные государственные служащие	Военнослужащие
Размер пенсии за выслугу лет феде- ральных государственных служащих исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев федеральной государствен- ной службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на трудовую пенсию, предусмотренную Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Размер среднемесячного заработка, исходя из которого федеральному государственному служащему исчис- ляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 1,8 должностного оклада (0,8 денежного вознагражде- ния) по замещавшейся должности фе- деральной государственной службы либо 1,8 должностного оклада, сох- раненного по прежней замещавшейся должности федеральной государст- венной службы в порядке, установ- ленном законодательством Российс- кой Федерации.	Пенсии исчисляются из денежного до- вольствия военнослужащих, лиц рядо- вого и начальствующего состава орга- нов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, лиц, прохо- дящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специально- му званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная над- бавка за выслугу лет, включая выпла- ты в связи с индексацией денежного довольствия. Для исчисления им пен- сии в денежное довольствие включает- ся также месячная стоимость соответ- ствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, ежеме- сячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой лицам рядового и начальствующего состава.
Порядок индексации пенсии за выслугу лет
Федеральные государственные служащие	Военнослужащие
При увеличении денежного содержа- ния федеральных государственных служащих на индекс его увеличения.	Пенсии, а также надбавки к пенсиям, повышения и увеличения пенсий, под- лежат пересмотру: а) при повышении стоимости жизни и оплаты труда - в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений насе- ления; б) при увеличении денежного довольствия военнослужащих, лиц ря- дового и начальствующего состава ор- ганов внутренних дел, Государствен- ной противопожарной службы, сотруд- ников уголовно-исполнительной систе- мы, состоящих на службе, - исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольс- твия соответствующих категорий воен- нослужащих, лиц рядового и начальст- вующего состава одновременно с его увеличением; в) при повышении уста- новленного федеральным законом мини- мального размера пенсии по старости. При одновременном возникновении двух оснований указанных в пп."а" и "б" для пересмотра назначенных пенсий пересчет может быть произведен толь- ко по одному из оснований. Порядок пересмотра пенсий по каждому из ос- нований определяется Правительством Российской Федерации.

Н.И. Рудичева,

старший преподаватель кафедры Военной администрации,

административного и финансового права

"Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Керимов А.Д. Гражданин и право. - 2002. - N 3.

*(2) См. Нерсесянц В.С. Философия права Гегеля. - М., 1998.

*(3) Hegel. Die Verfassung Deutschlands. Цит. по: Нерсесянц В.С. Указ. соч.

*(4) См. Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. - М., 1955.

*(5) Циммерман Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. - М., 2003.

*(6) Согласно п.2 ст.39 Конституции Российской Федерации государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Формальное толкование данной нормы говорит о том, что правовое регулирование государственного пенсионного обеспечения должно быть обеспечено единственным законом, а не множеством законодательных актов.