Процедура проведения выездной налоговой проверки (Ю.П. Мешик, "Налоговый вестник", N 3, март 2004 г.)

Процедура проведения выездной налоговой проверки

В соответствии со ст.87 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) налоговые органы проводят камеральные, выездные, встречные, дополнительные, повторные выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки. Например, в 2004 году налоговой проверкой будут охвачены 2003, 2002 и 2001 годы. Срок давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения установлен в три года (ст.113 НК РФ). Момент исчисления срока давности определен практически для всех налоговых правонарушений со дня их совершения, кроме двух случаев: при грубом нарушении правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, а также при неуплате или неполной уплате налога исчисление срока исковой давности начнется со следующего дня после окончания соответствующего налогового периода.

Рассмотрим процедуру проведения выездной налоговой проверки, регламентируемую статьей 89 НК РФ.

Налоговый орган может проводить выездную налоговую проверку в отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) по одному или нескольким налогам, но он не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период.

В общем случае срок проведения выездной налоговой проверки ограничен двумя месяцами, но в соответствии со ст.87 НК РФ в исключительных случаях срок проведения выездной налоговой проверки может продлеваться до трех месяцев. Основаниями для продления срока, закрепленными в письме МНС России от 07.09.1999 N АС-6-16/705@ "О порядке представления управлениями МНС России по субъектам Российской Федерации запросов на продление сроков проведения выездных налоговых проверок", могут являться:

- проведение проверок крупных налогоплательщиков-организаций;

- необходимость проведения встречных проверок и (или) направления запросов в организации и учреждения, располагающие информацией о налогоплательщике (плательщике сбора, налоговом агенте);

- наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т.д.) на территории, где проводится проверка;

- иные исключительные обстоятельства.

В соответствии с абзацем вторым ст.89 НК РФ при проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проведения проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства. Налоговые органы вправе проверять филиалы и представительства налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора) независимо от проведения проверок самого налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора).

В Методических указаниях по проведению комплексных выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций (налоговых агентов, плательщиков сборов), в состав которых входят филиалы (представительства) и иные обособленные подразделения, утвержденных письмом МНС России от 07.05.2001 N АС-6-16/369@ (далее - Методические указания), предусмотрено следующее:

- комплексной выездной налоговой проверке может подвергаться только филиал (представительство) организации. Сроки не зависят от проведения проверок налогоплательщика-организации. Если обнаружены правонарушения, то решение о привлечении к ответственности выносится в отношении головной организации. Копия решения направляется в налоговый орган головной организации (п.2 Методических указаний);

- комплексной выездной налоговой проверке может подвергаться вся организация в комплексе со всеми филиалами (п.3 Методических указаний). Согласно п.3.5 Методических указаний проведение выездной налоговой проверки филиала (представительства) и иного обособленного подразделения не может быть начато ранее начала проведения проверки головной организации. Результат проверки филиала оформляется документом под названием "Раздел акта выездной налоговой проверки". В соответствии с п. 3.8 Методических указаний после получения головной организацией справки об окончании выездной налоговой проверки проведение действий по осуществлению налогового контроля в отношении филиалов (представительств) в рамках выездной налоговой проверки не допускается.

Существует еще одна особенность исчисления срока проведения выездной налоговой проверки: он включает время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. В соответствии со ст.89 НК РФ в вышеуказанные сроки не засчитываются периоды между вручением налогоплательщику (налоговому агенту) требования о представлении документов (в случае процедуры истребования документов) и представлением им запрашиваемых при проведении проверки документов.

Согласно приказу МНС России от 17.11.2003 N БГ-3-06/627@ "Об утверждении единых требований к формированию информационных ресурсов по камеральным и выездным налоговым проверкам" налогоплательщики, включаемые в план проведения выездных налоговых проверок, должны отвечать одному или нескольким нижеперечисленным признакам:

- налогоплательщик относится к категории крупнейших и (или) основных налогоплательщиков;

- имеется поручение правоохранительных органов;

- имеется поручение вышестоящего налогового органа;

- организация представляет "нулевые балансы";

- организация не представляет налоговую отчетность в налоговый орган;

- необходимость проверки вытекает из мотивированного запроса другого налогового органа;

- налогоплательщик отобран по результатам камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет);

- налогоплательщик отобран на основании анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщика по отраслевому принципу;

- налогоплательщик отобран на основании анализа иной информации, результаты которого позволяют сделать вывод о возможности обнаружения налоговых правонарушений;

- организация ликвидируется.

Условно процедуру проведения выездной налоговой проверки можно подразделить на два этапа:

этап 1 - проведение выездной налоговой проверки (см. схему 1);

этап 2 - оформление результатов выездной налоговой проверки и вынесение решения по данным результатам (см. схему 2).

Этап 1. Процедура проведения выездной налоговой проверки

Выездная налоговая проверка проводится на территории проверяемого. Непосредственно после прибытия на место проверяющие должны предъявить руководителю проверяемой организации свои служебные удостоверения, а также решение о проведении выездной налоговой проверки, утвержденное руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. В решении перечисляются вопросы, по которым проверяется организация, а также указываются сроки проведения проверки.

С решением о проведении выездной налоговой проверки должен быть ознакомлен (под подпись) руководитель организации.

При соблюдении этих условий в соответствии со ст.91 НК РФ должностные лица налоговых органов получают беспрепятственный доступ на территорию или в помещение организации для проведения налоговой проверки. При воспрепятствовании доступу проверяющими составляется акт, подписываемый ими и налогоплательщиком. На основании данного акта представители налогового органа вправе самостоятельно определять суммы налогов, подлежащих уплате, по аналогии или на основании оценки имеющихся у них данных о налогоплательщике.

Непосредственному проведению проверки первичных документов предшествует собеседование проверяющих с руководителем организации, главным бухгалтером и иными должностными лицами проверяемой организации, ответственными за исчисление и уплату налогов. Целью проведения вышеуказанного собеседования является получение общей информации о деятельности проверяемого, а также решение отдельных вопросов организации проверки (предоставление помещения проверяющим и т.д.).

Налоговые органы вправе производить следующие действия при проведении выездной налоговой проверки:

- истребование документов (ст.93 НК РФ);

- инвентаризация имущества (ст.89 НК РФ, Положение о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке, утвержденное приказом Минфина России и МНС России 10.03.1999 N 20н, ГБ-3-04/39, далее - Приказ N ГБ-3-04/39);

- осмотр (ст.92 НК РФ);

- выемка (изъятие) документов (ст.94 НК РФ).

Истребование документов производится при всех видах налоговых проверок. Должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента необходимые для проверки документы. Проверяемому вручается Требование о представлении документов (по форме согласно приложению N 2 к инструкции МНС России от 10.04.2000 N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах", утвержденной приказом МНС России от 10.04.2000 N АП-3-16/138, далее - Инструкция N 60). В течение пяти дней со дня получения данного требования проверяемый обязан представить надлежаще заверенные копии документов в налоговый орган. Отказ или непредставление в установленные сроки, а также иное уклонение от представления таких документов либо представление таких документов с заведомо недостоверными сведениями признается налоговым правонарушением и влечет ответственность, предусмотренную ст.126 НК РФ, - штраф в размере 50 руб. за каждый непредставленный документ, а также штраф в размере 5000 руб., взимаемый с проверяемой организации. На должностных лиц данной организации налагается административный штраф от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда (ст.15.6 КоАП РФ).

Кроме истребования документов, при проведении налоговых проверок налоговые органы вправе требовать пояснения от проверяемого. Обязанность проверяемого давать объяснения по интересующим вопросам предусмотрена подпунктом 7 п.1 ст.23 НК РФ. Объяснения в отношении интересующих проверяющего сведений составляются в письменной форме. К объяснению могут прилагаться соответствующие документы (накладные, счета-фактуры, приказы, решения общего собрания и т.д.).

Осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых проверяемым для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, производится для определения соответствия фактических сведений документальным данным, представленным налогоплательщиком. Осмотр производится в присутствии понятых.

В осмотре производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий вправе участвовать лицо, в отношении которого осуществляется налоговая проверка, или его представитель, а также специалисты. В необходимых случаях при осмотре производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов или другие действия. О производстве осмотра составляется протокол.

Если у проверяющих имеются достаточные основания полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены, производится выемка документов в порядке, предусмотренном ст.94 НК РФ.

Не допускается производство выемки документов и предметов в ночное время. Выемка документов и предметов производится в присутствии понятых и лиц, у которых производится выемка документов и предметов.

Не подлежат изъятию документы и предметы, не имеющие отношения к предмету налоговой проверки.

Выемка документов и предметов производится на основании мотивированного постановления, подлежащего утверждению руководителем (его заместителем) соответствующего налогового органа.

Согласно Инструкции Минфина РСФСР от 26.07.1991 N 16/176 "О порядке изъятия должностным лицом Государственной налоговой инспекции документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов от налогообложения у предприятий, учреждений, организаций и граждан" у предприятий, учреждений, организаций и граждан могут изыматься следующие документы:

- первичные документы;

- денежные документы;

- планы, сметы, декларации и иные документы, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет;

- другие справочные материалы и расчеты, за исключением документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, определенную в установленном законодательством порядке.

Если должностные лица предприятия, учреждения, организации и граждане оказывают противодействие изъятию документов или существует реальная угроза их уничтожения, сокрытия, работники органов МВД России оказывают помощь должностному лицу налогового органа в изъятии документов.

Представители налогового органа тщательно осматривают подлежащие изъятию документы в местах их хранения, а в случае непригодности к их дальнейшему осмотру недооформленные тома документов (неподшитые, непронумерованные и т.д.) в присутствии представителей налогового органа дооформляются должностными лицами предприятия, учреждения, организации. При этом одновременно составляется специальная опись изъятых документов и производится фиксация их содержания, а в необходимых случаях оформляются копии изъятых документов, о чем указывается в протоколе изъятия.

В случае пропажи или гибели документов на предприятии, в учреждении и организации по предложению налогового инспектора, производящего изъятие документов, руководитель предприятия, учреждения, организации приказом (письменным или устным распоряжением) назначает комиссию по расследованию причины пропажи или гибели документов. В необходимых случаях для участия в работе комиссии налоговым инспектором приглашаются представители охраны и государственного пожарного надзора. Результаты работы комиссии оформляются актом, который утверждается руководителями предприятия, учреждения, организации. Копия акта должна быть представлена должностному лицу налоговой инспекции, производящему изъятие документов.

Все изымаемые документы и предметы предъявляются понятым и другим лицам, участвующим в производстве выемки, и в случае необходимости упаковываются на месте выемки.

Копия протокола о выемке документов и предметов вручается под расписку или высылается лицу, у которого эти документы и предметы были изъяты.

Изъятые документы передаются на хранение в налоговый орган и хранятся в спецчасти до принятия решения руководителем налогового органа об их осмотре, проверке и исследовании. При отсутствии злоупотреблений изъятые документы возвращаются предприятиям, учреждениям, организациям. В случаях обнаружения злоупотреблений для проведения бухгалтерской или специальной экспертизы изъятые у предприятий, учреждений, организаций и граждан документы передаются по решению руководителя налогового органа в следственные органы; решение о возврате документов принимается следственными органами, о чем также сообщается письменно налоговому органу и руководителям предприятий, учреждений, организаций и гражданам.

При проведении выездной налоговой проверки налоговые органы формируют доказательную базу по фактам выявленных налоговых правонарушений. Для обеспечения доказательств привлекаются свидетели (ст. 90 НК РФ). В необходимых случаях проводится экспертиза (ст.95 НК РФ), привлекаются специалисты (ст.96 НК РФ) и переводчики (ст.98 НК РФ).

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения.

Этап 2. Процедура оформления результатов
выездной налоговой проверки

Проведение процедуры оформления результатов выездной налоговой проверки регламентировано ст.100 и 101 НК РФ, а также Инструкцией N 60. Несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований ст.101 НК РФ может служить основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.

Не позднее двух месяцев после составления справки о проведенной проверке должностные лица налогового органа обязаны составить в установленной форме акт налоговой проверки, подписываемый ими и руководителем проверяемой организации либо его представителями. Об отказе представителей организации подписать акт делается соответствующая запись в акте. Если представители организации уклоняются от получения акта налоговой проверки, это должно быть отражено в данном акте. В акте налоговой проверки должны быть приведены документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, или отсутствие таковых, а также выводы и предложения должностных лиц налогового органа по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи НК РФ, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений. Акт налоговой проверки вручается руководителю организации-налогоплательщика либо индивидуальному предпринимателю (их представителям) под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате его получения налогоплательщиком или его представителями. В случае направления акта налоговой проверки по почте заказным письмом датой вручения акта считается шестой день начиная с даты отправки письма.

Если налогоплательщик не согласен с фактами, изложенными в акте, он вправе в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик прикладывает к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передает налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.

В течение не более двух недель руководитель (заместитель руководителя) налогового органа рассматривает акт налоговой проверки, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком.

В соответствии с п.1 ст.101 НК РФ в случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика или их представителя. О времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно. Если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возражения, объяснения, другие документы и материалы, рассматриваются в его отсутствие.

По результатам рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит одно из нижеследующих решений:

1) о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения;

2) об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения;

3) о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.

Согласно п.4 ст.101 НК РФ на основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налогоплательщику направляется требование об уплате недоимки по налогу и пени. В соответствии с п.5 ст.101 НК РФ копия решения налогового органа и требование вручаются налогоплательщику либо его представителю под расписку или передаются иным способом, свидетельствующим о дате получения копии решения налогоплательщиком либо его представителем. Если вышеуказанными способами решение налогового органа вручить налогоплательщику или его представителям невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней после его отправки.

Согласно п.7 ст.101 НК РФ по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые налогоплательщики - физические лица или должностные лица налогоплательщиков-организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении.

В соответствии со ст.104 НК РФ если проверяемый после вынесения решения о привлечении к ответственности отказывается добровольно уплатить недоимку по налогу и пени, а также штрафы за налоговое правонарушение, то соответствующий налоговый орган обращается с исковым заявлением в суд о взыскании с лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции, установленной НК РФ. К исковому заявлению прилагаются решение налогового органа и другие материалы дела, полученные в процессе налоговой проверки. В соответствии со ст.115 НК РФ налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта. Дела о взыскании налоговых санкций по иску налоговых органов к организациям и индивидуальным предпринимателям рассматриваются арбитражными судами в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации.

В заключение можно отметить, что следует помнить о недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля, предусмотренной в ст.103 НК РФ. Убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностными лицами при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход). За причинение убытков налогоплательщику, налоговому агенту или их представителям в результате совершения неправомерных действий налоговые органы и их должностные лица несут ответственность, предусмотренную федеральными законами. К правомерным действиям должностных лиц налоговых органов данное положение не относится.

Схема 1

Этап 1. Процедура проведения выездной налоговой проверки

             /----------------------------------------------\

             |Доступ на территорию доверяемого (ст.91 НК РФ)|

             |Предъявление проверяющими:                    |

             |- служебных удостоверений                     |

             |- решения руководителя налогового органа о    |

             |  проведении выездной налоговой проверки      |

             \----------------------------------------------/

                      |                            |

/--------------------------------\     /--------------------------------\

|Налогоплательщик допускает пред-|     |Налогоплательщик воспрепятствует|

|ставителей  налогового  органа к|     |доступу представителя налогового|

|месту проведения проверки       |     |органа к месту проверки         |

\--------------------------------/     \--------------------------------/

/--------------------------------\     /--------------------------------\

|  Действия налогового органа    |     |Акт о воспрепятствовании        |

\--------------------------------/     |На его основании ИМНС вправе са-|

                 |                     |мостоятельно   определить  суммы|

                 |                     |налогов, подлежащих  уплате (п.3|

                 |                     |ст.91 НК РФ)                    |

                 |                     \--------------------------------/

                 |

        /------------------------------------------------------\

        |                   |                |                 |

/------------------\ /--------------\ /-------------\ /-----------------\

|Истребование доку-| |Инвентаризация| |Осмотр (ст.92| |Выемка   (изъятие|

|ментов  (ст.93  НК| |имущества     | |НК РФ)       | |документов (ст.94|

|РФ)               | |(Приказ N ГБ-3| |Протокол  ос-| |НК РФ)           |

|Требование о пред-| |-04/39)       | |мотра        | |Постановление   о|

|ставлении докумен-| |              | |Акты инвента-| |производстве  вы-|

|тов   (срок  -   5| |              | |ризации      | |емки             |

|дней)             | |              | |             | |Протокол о произ-|

|                  | |              | |             | |водстве выемки   |

|                  | |              | |             | |Опись   изымаемых|

|                  | |              | |             | |документов       |

\------------------/ \--------------/ \-------------/ \-----------------/

Справка о проведенной налоговой проверке Общий срок проведения проверки - 2 месяца

Схема 2

Этап 2. Процедура оформления результатов выездной налоговой проверки

Акт налоговой проверки Срок составления - не позднее двух месяцев после оставления справки (п.1 ст.100 НК РФ)

/---------------------------\   /---------------------------------------\

|Налогоплательщик согласен с|   |Налогоплательщик не согласен с фактами,|

|фактами, изложенными в акте|   |изложенными в акте                     |

\---------------------------/   \---------------------------------------/

             |                                        

             |                  /---------------------------------------\

             |                  |Письменное  объяснение  мотивов  отказа|

             |                  |подписать  акт  или  возражения по акту|

             |                  |Срок представления - две недели  со дня|

             |                  |получения акта (п.5 ст.100 НК РФ)      |

             |                  \---------------------------------------/

             |                                        

             |                  /---------------------------------------\

             |                  |Рассмотрение  материалов   проверки  на|

             |                  |территории  налогового  органа  (ст.101|

             |                  |НК РФ)                                 |

             |                  |Срок рассмотрения - две  недели  с даты|

             |                  |представления вожражений  по акту  (п.6|

             |                  |ст.100 НК РФ)                          |

             |                  |Протокол                               |

             |                  \---------------------------------------/

Решение (ст.101 НК РФ)

/------------------------\  /-----------------------\  /----------------\

|О привлечении налогопла-|  |Об отказе в привлечении|  |О проведении до-|

|тельщика к налоговой от-|  |налогоплательщика к от-|  |полнительных ме-|

|ветственности  за совер-|  |ветственности за совер-|  |роприятий  нало-|

|шение  налогового право-|  |шение налогового право-|  |гового контроля |

|нарушения               |  |нарушения              |  |                |

\------------------------/  \-----------------------/  \----------------/

Требование об уплате недоимки по налогу и пени Протокол об административном правонарушении

/------------------------------------\   /------------------------------\

|Налогоплательщик согласен с решением|   |Налогоплательщик не согласен с|

|налогового органа  и добровольно уп-|   |решением налогового органа    |

|лачивает налоги, пени, штрафы       |   |                              |

\------------------------------------/   \------------------------------/

                 /--------------------------------/     |

/------------------------------------\   /------------------------------\

|Арбитражный суд                     |   |Жалоба налогоплательщика в вы-|

|                                    |   |шестоящий орган налоговой инс-|

|                                    |   |пекции                        |

|                                    |   |Срок  подачи - 3  месяца  (п.2|

|                                    |   |ст.139 НК РФ)                 |

\------------------------------------/   \------------------------------/

                                     /----------------------------------\

                                     |Дополнительная налоговая проверка |

                                     |(ст.140 НК РФ)                    |

                                     \----------------------------------/

Ю.П. Мешик,

старший бухгалтер - консультант отдела бухгалтерского учета

и налогового консультирования аудиторско-консалтинговой

группы "АРНИ"

"Налоговый вестник", N 3, март 2004 г.