Правовое регулирование системы финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации как фактор укрепления военной безопасности России (А.А. Землин, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Правовое регулирование системы финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации как фактор укрепления военной безопасности России

С древнейших времен неоспоримым считается тот факт, что в системе обеспечения военной безопасности государства особое место занимает система военной экономики, представляющая собой специфическую военно-хозяйственную систему, которая охватывает производство, распределение, обмен (обращение) и потребление оружия и других предметов военного назначения, материально обеспечивая функционирование вооруженных сил, поддержание обороноспособности государства в соответствии с его военной доктриной, под которой понимается "принятая в государстве на данное (определенное) время система взглядов на сущность, цели, характер будущей войны, на подготовку к ней страны и Вооруженных Сил..."*(1).

При этом особую группу военно-экономических отношений представляют военно-финансовые отношения, специфика которых предопределена тем, что, поскольку материальные затраты на подготовку и ведение войны опосредуются движением товаров и денег, постольку неизбежно возникают отношения по образованию и использованию различных фондов денежных средств, т.е. военно-финансовые отношения, пронизывающие всю структуру военной экономики. Очевидно, что в связи с переходом к рыночной экономике военные финансы играют все более значимую роль в формировании и распределении государственного фонда обороны, фондов военных предприятий и учреждений, фондов, обслуживающих военно-экономические процессы в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы).

Таким образом очевидно, что финансы играют существенную роль в реализации принятых планов строительства Вооруженных Сил, превращении военно-научного потенциала в реальную военную мощь, являющуюся важнейшим фактором обеспечения военной безопасности государства.

В связи с изложенным особую значимость приобретают вопросы правового регулирования военно-финансовых отношений в современных условиях, характеризующихся, с одной стороны, повышением роли военной организации государства в системе национальной безопасности, а с другой - явно недостаточным уровнем финансирования венных расходов. Поэтому можно было лишь приветствовать разработку проекта Федерального закона "О военных расходах", который, по замыслу его авторов (Комитет Государственной Думы по обороне) должен был, прежде всего, нормативным образом закрепить основные понятия и термины в сфере военных расходов. Отсутствие законодательного акта подобного рода, очевидно, не способствует четкому и однозначному решению вопросов правового регулирования системы военно-финансовых отношений.

Актуальность данному вопросу придает также сущностное изменение условий финансового обеспечения Вооруженных Сил в связи с коренными преобразованиями финансово-экономического механизма страны, что, в свою очередь, привело к кардинальному изменению правовых основ функционирования военно-финансового механизма. В частности, в связи со вступлением в законную силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации*(2) (далее - БК РФ) в последнее время коренным образом изменился порядок финансового обеспечения военных организаций.

Под финансовым обеспечением в Вооруженных Силах понимается "система мероприятий, организуемых и проводимых в целях своевременного и полного удовлетворения потребностей войск (сил) в денежных средствах. Финансовое обеспечение включает: финансовое планирование и финансирование; истребование, получение, хранение, экономное и целесообразное использование денежных средств; контроль за их использованием; учет и отчетность*(3)".

В Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. Федерального закона от 30.12.1999 N 223-ФЗ)*(4) определено, что финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны и другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Таким образом, основным инструментом реализации военно-финансовой политики, материально-вещественным проявлением финансов Вооруженных Сил является военный бюджет, под которым понимается "централизованный фонд денежных средств (ассигнований), выделяемый в законодательном порядке на национальную оборону и другие военные нужды из государственного (федерального) бюджета в течение финансового года"*(5). Военный энциклопедический словарь определяет военный бюджет как "часть государственного бюджета, использующуюся на прямые военные расходы"*(6).

Являясь основным источником финансирования строительства Вооруженных Сил, а также проведения других мероприятий в военной сфере, военный бюджет играет ключевую роль в обеспечении национальной безопасности государства. Все основные направления военной деятельности прямо или косвенно находят отражение в военном бюджете. Помимо того, военный бюджет выступает важнейшим стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства.

Наиболее общей категорией, которая характеризует военно-бюджетную политику, усилия государства по обеспечению военной безопасности, являются военные расходы. В федеральном бюджете раздел "Национальная оборона" предусматривает главным образом расходы на содержание Вооруженных Сил РФ, однако не менее ресурсоемкими являются и бюджетные статьи, обеспечивающие финансирование других компонентов военной безопасности России. Таким образом, необходимо учитывать тот факт, что суммарные военные расходы государства включают в себя оборонные и прочие расходы, сопутствующие им, расходы на содержание войск и воинских формирований различного назначения, расходы оборонной промышленности и др. В основу этого деления положен принцип разделения внешней и внутренней опасности для государства, при этом отсутствие четко определенных и легально закрепленных нормативов и лимитов не обеспечивает прозрачности расходов Вооруженных Силы, войск, воинских формирований и органов, созданных для выполнения задач в области охраны правопорядка и безопасности государства. Так, в расходы, связанные с военной деятельностью, включаются расходы на содержание внутренних войск МВД, пограничных войск, железнодорожных войск, дорожно-строительных войск, оборонно-спортивных и технических организаций и др., что затрудняет определение реальных объемов финансирования и сумм расходов в военно-финансовой сфере.

С учетом того, что научно обоснованные и законодательно закрепленные нормы финансирования военной организации государства отсутствуют, стала складываться определенная практика подзаконного регулирования лимитирования военных расходов. Так, применительно к разделу "Национальная оборона" Президентом Российской Федерации неоднократно (в частности, 8 июня 1997 г., 29 июля 1997 г., 1 июля 1998 г.) принимались решения о том, что доля расходов на национальную оборону должна составлять 3,5% от ВВП. В последующем (30 июля 1998 г.) при утверждении Основ (концепции) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 г. было установлено, что по разделам "Национальная оборона" и "Правоохранительная деятельность" расходы должны составлять не менее 5,1 %, в том числе по разделу "Национальная оборона" - не менее 3,5% от ВВП. Однако уже в июне 1999 г. было принято решение, что в связи с ограниченными возможностями федерального бюджета планируемое на 2000 г. финансирование Министерства обороны Российской Федерации (далее - Министерство обороны) может быть обеспечено лишь на минимальном уровне потребности на содержание Вооруженных Сил, но не ниже уровня 1999 г.

Указанные обстоятельства со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости разработки законодательной базы обоснования и удовлетворения потребностей Вооруженных Сил.

Важным фактором оптимизации военно-бюджетной политики также должно стать нормативно-правовое закрепление процедур формирования, рассмотрения, утверждения, контроля за исполнением оборонного бюджета, законодательного установления перечня и содержания документов, сопровождающих проект бюджета при его представлении и рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Еще большее значение для рационализации военных расходов имеет правовое регулирование порядка сметно-бюджетного финансирования военных организаций. Так, особо значимым представляется определение и нормативное закрепление режима внебюджетных средств военных организаций. Отмечается, что "внебюджетные средства экономики Вооруженных Сил как составная часть финансовых ресурсов Вооруженных Сил РФ представляют собой фонды денежных средств, образующиеся в военных организациях, состоящих на сметно-бюджетном финансировании, и не относящиеся к средствам, поступающим из федерального бюджета по смете Министерства обороны РФ*(7)". В теории финансового права под внебюджетными источниками финансирования понимаются средства, полученные в результате выполнения работ, услуг на договорной основе (заработанные доходы); доходы, не связанные с результатами труда и не подлежащие возвращению, - добровольные пожертвования, передача материально-технических средств (незаработанные доходы)*(8). Однако в соответствии со ст. 41 БК РФ большинство указанных доходов названы в числе неналоговых доходов бюджета. БК РФ именует их как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Таким образом, внебюджетный характер такого рода средств является относительным. Причислять их к внебюджетным можно в случае, если это прямо указано в федеральном законе о федеральном бюджете. Статьей 7 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год", в частности, установлено, что доходы федерального бюджета, поступающие в 2004 г., формируются за счет "...поступлений от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, а также поступлений от разрешенных видов деятельности федеральных учреждений, финансируемых из федерального бюджета (за исключением доходов, по которым настоящим Федеральным законом установлен иной порядок исполнения)".

В соответствии с бюджетным законодательством бюджетные учреждения при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельны в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников*(9). Однако в соответствии с положениями ст.ст. 42, 161, 221 БК РФ бюджетные учреждения обязаны составлять и представлять в органы федерального казначейства сметы доходов и расходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, т.е. по всем внебюджетным средствам, которые должны учитываться на специальных лицевых счетах*(10).

Таким образом, военные организации используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации*(11). Очевидно, что с применением указанного порядка должна в большей степени, нежели ранее, обеспечиваться подконтрольность всех денежных средств военной организации, плановость, адресность, целенаправленность, целесообразность и законность их использования.

В связи с изложенным представляется вполне основательным вывод о том, что система финансового обеспечения Вооруженных Сил, оптимальное функционирование которой выступает в качестве одного из существенных условий военной безопасности Российской Федерации, подлежит четкому регулированию нормами финансового и военного права. Решению задачи рационализации оборонных расходов, обеспечения законности в сфере военно-финансовых правоотношений могли бы способствовать разработка и принятие Федерального закона "О военных расходах", который, по нашему мнению, должен дать определения военного бюджета и военных расходов, зафиксировать основные принципы государственной политики в области военного бюджета, раскрыть основные функции федеральных органов управления в области оборонных расходов, закрепить структуру военных расходов (собственно расходов на национальную оборону и расходов, связанных с обеспечением обороноспособности государства - мобилизационная подготовка, дотации закрытым административно-территориальным образованиям и др.), определить порядок составления, рассмотрения и утверждения, исполнения смет военных организаций и т.п. Принятие указанного закона позволит устранить неясности и неоднозначности положений, содержащиеся в нормативных правовых актах различной юридической силы, избежать необходимости регулирования существенных вопросов военно-финансовой политики и деятельности в финансово-плановых актах (например, в федеральных законах о бюджете на соответствующий год), что не способствует стабильности законодательно установленных правил осуществления военных расходов, правильному и единообразному их пониманию и применению.

Землин А.И.,

полковник юстиции,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры военной администрации,

административного и финансового права

Военного университета

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) Военный энциклопедический словарь. М.: Воениздат, 1983. С. 240.

*(2) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(3) Военный энциклопедический словарь. С. 779.

*(4) Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 1. Ч. 1. Ст. 6.

*(5) Финансово-кредитный энциклопедический словарь/Под общ. ред. А.Г.Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 113.

*(6) Военный энциклопедический словарь. С. 109.

*(7) Военный бюджет государства. Методы обоснования и анализа/Под общ. ред. Г.С.Олейника. М.: Воен. изд-во, 2000. С. 314.

*(8) См.: Грачева Е., Куфакова Н., Пепеляев С. Финансовое право России: Учебник. М., 1995. С. 176.

*(9) Ст. 161 БК РФ.

*(10) Приказ Минфина России от 21.06.2001 N 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов".

*(11) См.: Приказ Минфина РФ от 31 декабря 2002 г. N 142н "Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета".