Актуальные аспекты совершенствования законодательства о праве военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями (З.Х. Акчурин, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Актуальные аспекты совершенствования законодательства о праве военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями

В рамках материального обеспечения военнослужащих различными видами довольствия предусмотрено их право на обеспечение жилыми помещениями. Конечно, потребность в жилье - естественная потребность каждого и, по сути, любой человек не может существовать без жилья, однако вопросы предоставления жилых помещений лицам, проходящим военную службу, выходят на первый план, когда речь заходит о целях и задачах, т.е. предназначении армии и флота в механизме государства.

Проблема правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является довольно актуальной в настоящее время, поскольку остается в основном нерешенной.

Выступая в качестве одного из основополагающих социально-экономических прав граждан, право военнослужащих на жилище обеспечивается определенными гарантиями со стороны государства, что является отличительной особенностью этого права, закрепленной в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ и конкретизированной в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе).

Процесс совершенствования законодательства об обеспечении жильем данной категории граждан в последнее время осуществлялся в рамках реализации государственных программ. Первоначально основной упор в них делался на строительство жилья за счет средств федерального бюджета, а также предоставление помещений за счет жилищного фонда социального использования. При этом предпринимались попытки решения жилищного вопроса военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретения жилья в собственность. Впоследствии на смену данным государственным программам пришла федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты", принципы которой сохранены в подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище на 2002-2010 годы".

К сожалению, в целом задания программ выполнялись неполностью и кардинально не решали жилищной проблемы военнослужащих, что усиливало социальную напряженность в воинских коллективах и понижало престиж военной службы.

Безусловно, главной причиной невыполнения жилищных программ является недостаток их финансирования. Хотя помимо отсутствия надлежащей экономической основы имеется и ряд других коллизий, требующих разрешения как в теории, так и на практике (недостаточная унификация законодательства, действие ряда правовых актов бывшего Союза ССР (в том числе Жилищного кодекса РСФСР), противоречия в законодательстве, отсутствие эффективного механизма повторного заселения жилья, сокращение ведомственного жилищного фонда, наличие в законодательстве ряда "нерабочих" и неэффективных по практике применения норм (например, об аренде жилых помещений для военнослужащих, об оказании безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и т.п.), нарушения жилищного законодательства и законодательства в области строительства объектов жилищного фонда со стороны органов управления и их должностных лиц и др.).

Определенно новым в развитии форм обеспечения жилой площадью военнослужащих является возможный переход на накопительную систему обеспечения жильем, концепция которой уже довольно активно обсуждается на государственном уровне*(1).

Проблема совершенствования и разработки дальнейших путей решения жилищного вопроса военнослужащих, в частности, нашла свое отражение в федеральной целевой программе "Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей на 2004-2007 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 25 августа 2003 г. N 523. В указанной программе уделяется внимание вопросам обустройства военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами и сержантами, в воинских частях, переводимых на новый способ комплектования. При этом в рамках мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих устойчивое функционирование системы комплектования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования жилищных правоотношений с участием военнослужащих. В частности, запланирована подготовка законопроектов, направленных на частичное решение жилищного вопроса в Вооруженных Силах РФ. Так, предусмотрена разработка проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР, предусматривающих сохранение за федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы, служебного жилого помещения в случае развода военнослужащего и последующего выбытия его из занимаемого служебного помещения. Принятие указанного законопроекта необходимо ввиду тенденции сокращения фонда служебного жилья*(2).

Проведя анализ указанной сферы правоотношений, исследование организационно-правовых основ и сущности права на обеспечение жильем военнослужащих и форм обеспечения жилой площадью указанной категории лиц, автор пришел к определенным теоретическим положениям и выводам, на основе которых сформулировал следующие положения по совершенствованию действующего законодательства РФ, которые, по его мнению, должны оказать положительное влияние на состояние национальной безопасности в рамках рассматриваемой проблемы:

1. В целях защиты прав и законных интересов военнослужащих, обеспечения обороны страны и безопасности государства, в связи с наличием правовых коллизий в законодательстве, неоднозначного подхода на практике к его толкованию по вопросам повторного заселения военнослужащими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов следует внести изменения в пп. 1, 5 ст. 15 Закона о статусе, а также предусмотреть в новом Жилищном кодексе статью, посвященную вопросу повторного заселения военнослужащими жилых помещений. Кроме того, после установления в законодательстве указанных принципиальных положений следует внести изменения и дополнения в Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ (далее - Инструкция)*(3), предусмотрев в ней положения, касающиеся порядка предоставления жилья при повторном заселении, а именно взаимодействия органов местного самоуправления и соответствующих воинских частей, а также квартирно-эксплуатационных органов по указанным вопросам.

2. С учетом того, что большая часть военнослужащих имеет право на предоставление жилых помещений временного пользования, требуется повысить эффективность действия данной формы обеспечения жильем, основными направлениями совершенствования которой должны быть: финансирование строительства и увеличения темпов строительства жилья, имеющего статус служебного, и общежитий; эффективное использование механизма повторного заселения жилых помещений, освобождаемых за выездом военнослужащих и членов их семей; введение определенных ограничений в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций, являющихся заказчиками-застройщиками, с последующей компенсацией понесенных ими затрат из федерального бюджета на уровне дополнения в федеральный закон (например, в Федеральный закон "Об обороне"), с возможной последующей конкретизацией нововведения в подзаконном акте и с учетом согласования с налоговым законодательством РФ; организация системы учета жилых помещений, занимаемых военнослужащими, и контроля за их целевым использованием с выполнением всех необходимых действий (по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принятию мер к выселению лиц, неправомерно занимающих жилые помещения, по контролю за соблюдением механизма повторного заселения и т.п.); решение вопросов выселения лиц, утративших связь с Вооруженными Силами, занимающих служебную жилую площадь, и обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы.

3. Предоставление жилых помещений временного пользования военнослужащим и членам их семей имеет свои особенности по сравнению с обеспечением иных категорий граждан РФ, в связи с чем объективно имеется необходимость в изменении указанного порядка обеспечения, а также приведения в соответствие норм жилищного законодательства и законодательства о статусе военнослужащих. Целесообразно предусмотреть в новом Жилищном кодексе положения об особенностях обеспечения жильем военнослужащих, сводящиеся к приоритету юридической силы законодательства о статусе военнослужащих по указанным вопросам. При этом автор предлагает на основе внесенных в Жилищный кодекс изменений более точно конкретизировать и упорядочить следующие моменты в законодательстве о статусе военнослужащих и в нормативных правовых актах Министерства обороны РФ: необходимо точно определить, какие категории военнослужащих и в каких случаях обеспечиваются общежитиями, а какие - служебными жилыми помещениями (по мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 15 Закона о статусе, а затем в Инструкцию); следует точно определить категории жилых помещений временного пользования, в которых могут размещаться военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей, и что относится к таким помещениям (понятия, виды, условия и порядок предоставления и т.п.), в частности закрепить в законодательстве положение, определяющее понятие служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, под которыми автор предлагает понимать разновидность служебных жилых помещений, входящих в состав ведомственного жилищного фонда, которые по санитарным, противопожарным, градостроительным, техническим нормам и требованиям предназначены для временного проживания граждан (проживание в которых возможно в течение определенного срока без вреда здоровью граждан); необходимо привести в соответствие со ст. 32 Жилищного кодекса РСФСР положение абз. 5 п. 31 Инструкции, касающееся основании снятия с учета нуждающихся военнослужащих. Автор предлагает исключить из п. 31 Инструкции такое основание снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих, как получение служебного жилого помещения по нормам, установленным действующим законодательством.

4. В целях повышения эффективности обеспечения военнослужащих жильем по договорам социального найма, устранения коллизий, вызванных злоупотреблением правом, представляется целесообразным: устранить противоречия в действующих правовых актах по вопросам обеспечения военнослужащих жилыми помещениями временного пользования; осуществлять активное содействие развитию жилищного фонда, закрепляемого за федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба; по аналогии с гражданским законодательством автор предлагает предусмотреть в новом Жилищном кодексе статью, устанавливающую пределы осуществления жилищных прав участниками жилищных правоотношений, положения которой сводятся к тому, что не допускаются действия граждан, должностных лиц и организаций, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. После этого не менее важным будет являться закрепление в федеральном законодательстве правовых норм, определяющих понятие сознательного ухудшения жилищных условий гражданами и регулирующих последствия такого ухудшения.

5. Основными направлениями повышения эффективности закрепленных в законодательстве положений об обеспечении жильем военнослужащих за счет государственных жилищных сертификатов являются: решение на законодательном уровне вопросов предоставления военнослужащим - участникам подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" беспроцентной ссуды на оплату стоимости приобретаемого жилья в части, не покрываемой субсидией по государственному жилищному сертификату, с механизмом погашения данной ссуды; совершенствование порядка и механизма определения Госстроем России размера средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья для расчета стоимости приобретения жилых помещений с использованием государственных жилищных сертификатов в целях определения размера безвозмездной субсидии, достаточной для приобретения жилья во всех субъектах РФ, а именно усовершенствование методики определения Госстроем России данного норматива, сводящееся, во-первых, к увеличению размера безвозмездной субсидии, максимально приближенного к рыночному уровню, а во-вторых, к определению данного норматива не только на уровне субъекта РФ в целом, но и на уровне отдельных (с учетом размера территории и разницы действительных рыночных цен на недвижимость) административно-территориальных образований; разработка нормативной правовой базы по вопросам обеспечения жильем военнослужащих - участников подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" с использованием механизма ипотечного кредитования; использование механизма обеспечения жильем, предусмотренного подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты", в качестве основы для создания и функционирования иных дополнительных (альтернативных) форм обеспечения жильем военнослужащих.

6. В целях развития обеспечения военнослужащих жилой площадью в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов и реализации права военнослужащих на обеспечение жильем путем его строительства целесообразно распространить действие содержащихся в п. 32 ст. 35 Закона о статусе положений о праве первоочередного вступления в жилищные (жилищно-строительные) кооперативы на все категории военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, путем внесения изменений и дополнений в указанную норму.

7. Закрепление в законодательстве права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на предоставление безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья существенно в рамках обеспечения данной категории граждан жилой площадью. Однако с точки зрения практики реализации данного положения законодательства с учетом экономических возможностей государства его значимость в современных условиях имеет лишь теоретическую ценность. Поэтому ввиду отсутствия финансовой основы для оказания такой помощи следует исключить данную норму из Закона о статусе (п. 7 ст. 15) и направлять соответствующие средства на реализацию иных форм обеспечения жильем военнослужащих.

Акчурин З.Х.,

капитан юстиции, адъюнкт кафедры военной администрации,

административного и финансового права Военного университета

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) См.: Гафутулин Н. "Копилка" для военных, или В поисках ответа на квартирный вопрос//Красная звезда. 2003. 27 февр.

*(2) Кондратюк Б.А. Развод "жилым метрам" не помеха//Право в Вооруженных Силах. 2003. N 1. С. 12-13; также см.: Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей//За права военнослужащих. 2003. Вып. 41. С. 89-92.

*(3) Утверждена приказом Министра обороны РФ 2000 г. N 80.