Институт альтернативной гражданской службы - атрибут зрелого гражданского общества и правового государства (П.И. Гаврюшенко, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Институт альтернативной гражданской службы - атрибут зрелого гражданского общества и правового государства

По мнению автора, защита Отечества - это его оборона в случае возможной агрессии против него или его союзников, с которыми страна связана договорами о взаимной помощи или обороне. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59 Конституции РФ). В случае если убеждениям гражданина или его вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных Федеральным законом случаях гражданин имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции РФ).

Основой выделения замены военной службы альтернативной гражданской службой в самостоятельный объект и предмет исследования является, по моему мнению, одна из объективных закономерностей, которая связана с прохождением военной службы и конституционным правом на ее замену альтернативной гражданской службой, а также реализацией данного права. Альтернативная гражданская служба оформляется в систему качественных общественных отношений. Часть этих отношений опосредуется нормами права, совокупность которых, по существу, является правовым выражением указанной закономерности.

С правовой точки зрения о реализации гражданами конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой можно говорить как об особом институте реализации гражданами конституционного права.

В ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" дано определение альтернативной гражданской службы, под которой понимается особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву. Из данного определения можно выделить следующие юридические значимые обстоятельства: во-первых, осуществление трудовой деятельности в интересах общества и государства; во-вторых, несение альтернативной гражданской службы взамен военной службы по призыву.

Понятие альтернативной гражданской службы, вытекающее из Конституции РФ и Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", должно соответствовать требованиям международно-правовых норм, принципов и договоров с участием Российской Федерации. В связи с этим включение в понятие "альтернативная гражданская служба" других характеристик, имеющих значения при принятии решения о ее прохождении, должно происходить с соблюдением международно-правовых норм.

"Альтернативная гражданская служба не является разновидностью государственной, в том числе военной или муниципальной, службы. В то же время альтернативная гражданская служба, как разновидность социальной деятельности в обществе, с одной стороны, обеспечивает другие виды социальной деятельности (например, государственную, в том числе военную, и муниципальную службу, деятельность в сфере здравоохранения, социального обеспечения граждан и др.), а с другой - реализует конституционное право граждан на возможность отказа от исполнения воинской обязанности в форме прохождения по призыву"*(1).

Как видно из содержания Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", в нем даны два юридически значимых обстоятельства, определяющие понятие альтернативной гражданской службы. Другие юридически значимые обстоятельства предусмотрены в международно-правовых актах, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. В связи с этим они должны проверяться при определении альтернативной гражданской службы. Недоказанность каждого из юридически значимых обстоятельств не позволяет признать службу альтернативной гражданской, тогда как в ст. 59 Конституции РФ говорится о замене военной службы только альтернативной гражданской службой. Поэтому недоказанность каждого из юридически значимых обстоятельств при применении законодательства об альтернативной гражданской службе позволяет сделать вывод о нарушении конституционных требований.

Среди нормативных актов, посвященных регулированию правоотношений по поводу альтернативной гражданской службы, особое место принадлежит Федеральному закону "Об альтернативной гражданской службе". Данный нормативный акт является базовым и направлен на определение основ правового регулирования альтернативной гражданской службы. В нем четко разграничены права и обязанности граждан по альтернативной гражданской службе, определены порядок и условия, сроки и место прохождения, организация альтернативной гражданской службы. Кроме того, среди нормативных правовых актов, посвященных отдельным положениям, касающимся альтернативной гражданской службы, можно выделить и иные законы*(2).

Помимо этого к основам правового регулирования альтернативной гражданской службы можно отнести и иные федеральные законы и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные правовые акты РФ*(3), нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы (например, Директива Министра обороны Российской Федерации N Д-73 от 5 ноября 2003 г. "Об организации прохождения альтернативной гражданской службы", Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации N 93 от 31 декабря 2003 г. "Об утверждении формы представления органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложений по организации альтернативной гражданской службы").

Среди основ правового регулирования альтернативной гражданской службы можно также выделить и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации. К числу таких норм можно отнести положения, закрепленные в Конвенции "О сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в области многогражданства", заключенной в Страсбурге 6 мая 1963 г., Декларации СБСЕ "О будапештской встрече на высшем уровне на пути к подлинному партнерству в новую эпоху", принятой в Будапеште 6 декабря 1994 г., "Документе Копенгагенского совещания-конференции по человеческому измерению СБСЕ" от 29 июня 1990 г.

Введение альтернативной гражданской службы воспринимается как серьезная политическая новация, между тем даже некоторым участникам политической дискуссии, сопровождающей разработку закона, мало известен тот факт, что альтернативная гражданская служба в России - реставрация российских политических традиций.

Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям было введено в России еще в XVIII в. при Екатерине II и, несмотря на некоторые политические коллизии, существовало в течение всего дореволюционного периода. Даже большевики признали право на АГС специальным декретом от 23 января 1918 г. "Об освобождении от воинской повинности по религиозным убеждениям". Институт АГС просуществовал в СССР до 1939 г. Его отмена была мотивирована тем, что за предыдущие 2 года ни одно лицо не заявляло отказа от службы в армии по убеждениям. В том же году был принят закон СССР "О всеобщей воинской повинности", который юридически отменил АГС в СССР.

В 1992 г. был подготовлен первый законопроект об альтернативной гражданской службе. Дискуссия продолжалась ровно 10 лет и носила напряженный и драматический характер. И только через 3 года после начала дискуссии, 28 июня 2002 г., законопроект "Об альтернативной гражданской службе" был одобрен Государственной Думой РФ.

Введение АГС в России может рассматриваться, с одной стороны, как введение нового элемента политической свободы в контексте закрепленных в Конституции прав граждан страны. С другой стороны, оно может принести экономическую выгоду, если рассматривать АГС как институт, компенсирующий дефицит рабочей силы в определенных отраслях рынка труда.

Проведенное независимым институтом социальной политики аналитическое исследование показало, что "всеми без исключений заинтересованными субъектами Закон об АГС трактуется в контексте сложившегося негативного отношения значительной части общества к призыву в ВС РФ на действительную военную службу. Это отношение есть часть сложного комплекса государственных и общественных проблем, касающихся не только армии, но и поведения молодежи на рынке образования и рынке труда, поддержки молодежью внутренней и внешней политики государства и др.

При этом одна из точек зрения, к которой склоняются представители военных ведомств, часть законодателей и некоторая часть населения, состоит в том, чтобы не дать АГС превратиться в "лазейку для желающих уклониться от воинской обязанности". Реализация их намерений будет способствовать применению таких норм закона, как значительное удлинение срока АГС, принцип экстерриториальности, прохождение службы на территории воинских частей и ряда других. В этом же направлении будет действовать трактовка права гражданина на замену военной службы по призыву АГС преимущественно по признаку вероисповедания. Как показало исследование, именно по этому основанию все стороны видят наибольшую вероятность для призывника доказать правомерность своих претензий, а для призывной комиссии - согласиться на такую замену. Подобное применение закона об АГС, как ожидают опрошенные эксперты, будет касаться крайне незначительного количества призывников.

Второй возможный вариант трактовки закона в обществе может быть реализован при том понимании буквы и духа Закона, которые отвечают позициям общественного мнения. Речь идет о норме закона, гласящей, что гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случае, если несение службы противоречит его убеждениям. Законодатель, как видно, допускает возможность, что у лояльных граждан России существуют убеждения, препятствующие несению военной службы. Исследованием выявлено существование группы молодых людей, подлежащих призыву, которые не хотят служить в армии из-за своих гражданских убеждений. Закон же говорит об убеждениях, которым противоречит несение военной службы. Такие взгляды, как показывает исследование, встречаются, но достаточно редко, и не образуют значимой социальной проблемы.

Гораздо более часто встречается принципиальная готовность выполнять свой долг перед обществом в виде несения военной службы, но эта принципиальная готовность сочетается с отказом или острым нежеланием служить в ВС РФ в том их состоянии, которое сложилось сегодня. Известно, что такая позиция формально находит осуждение со стороны военных ведомств и ряда общественных кругов и организаций как позиция эгоистическая, антигосударственная и антипатриотическая.

Между тем исследованием обнаружено и подтверждено, что, во-первых, сторонники такой точки зрения есть в самих вооруженных силах и военных ведомствах и, во-вторых, такая точка зрения обосновывается ими как вполне гражданская и патриотическая. Сторонники АГС хотели бы найти в соответствующей конституционной норме и Законе средство выразить свою позицию: требование в интересах Отечества создать альтернативу нынешней организации вооруженных сил. Эти люди поддерживают обсуждаемые сейчас в обществе реформы армии и предлагают рассматривать введение АГС в контексте этих реформ как средство оздоровить отношение армии и общества"*(4).

Понятно, что сами военные к альтернативной службе относятся без особого энтузиазма. Не делают привлекательной альтернативную службу следующие аргументы: беспрецедентно большой срок альтернативной гражданской службы, фактический запрет проходить альтернативную гражданскую службу по месту жительства, неспособность заинтересованных ведомств предоставить общежития, отсутствие четких критериев в подборе граждан для прохождения альтернативной гражданской службы.

"В настоящее время число потенциальных альтернативщиков меньше прогнозируемого. С начала 2004 года в многомиллионной Москве отыскалось всего 11 энтузиастов-"альтернативщиков". В Саратовской области согласились предоставить места ста альтернативщикам, но на призыв откликнулось лишь три человека. Спрос на гражданских солдат на Владимирщине ограничился 11 вакансиями. Из-за отсутствия четкой трактовки понятия "не может служить по убеждениям" призывные комиссии Костромской области отказали в праве на альтернативную гражданскую службу 53 заявителям, согласившись с пацифистскими доводами лишь двух человек.

Но даже и им не гарантируется призыв на альтернативную гражданскую службу. Пресловутый жилищный вопрос сказывается и тут. По данным Минтруда, из имеющихся ныне 13 тысяч вакантных мест только 3 тысячи "подкреплены" общежитиями. Из-за невозможности выделить гражданским солдатам хоть какой-нибудь угол в одной Москве при любом раскладе останутся невостребованными 2 тысячи заявок на гражданских солдат"*(5).

"Эксперты всероссийской коалиции общественных организаций "За демократическую АГС" пришли к выводу, что в настоящее время к альтернативной гражданской службе не готовы ни государство, ни общество. Эксперты объясняют невысокий уровень энтузиазма двумя основными причинами. С одной стороны - мало информации. С другой стороны - Закон об АГС остается репрессивным, дискриминационным. Критически оценивают эксперты и готовность ведомств к приему альтернативщиков. Эксперты коалиции провели исследования в 18 городах и районах России и выяснили, что из 72 военкоматов только в 10 были даны развернутые ответы по условиям приема заявлений на АГС, в остальных военные показали очень смутное представление о том, как это должно происходить"*(6).

Между тем, с одной стороны, общество и государство действительно заинтересованы в альтернативной гражданской службе. Государственные медицинские учреждения ощущают большую и острую нехватку младшего персонала (тех же санитаров), если иметь в виду конкретное направление использования лиц, призываемых для прохождения альтернативной гражданской службы. Пожалуй, не меньше, а даже больше (чем санитаров) требуется нашему обществу социальных работников для обслуживания на дому инвалидов и лиц престарелого возраста. Красный Крест закрывает эту проблему худо-бедно в больших городах, а на периферии их катастрофически не хватает. Испытывает существенную нехватку кадров и жилищно-коммунальная сфера, куда по нехватке работников принимают практически бомжей.

С другой стороны, крайне нежелательным было бы направление лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, на вредные производства, куда издавна принято посылать граждан, отбывающих наказание за совершенные ими уголовные преступления.

Альтернативная гражданская служба не может рассматриваться как некое наказание за отказ брать в руки оружие.

Гаврюшенко П.И.,

майор юстиции начальник юридической службы -

помощник начальника административно-хозяйственного управления

Военно-Воздушных сил по правовой работе

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) Комментарий к Федеральному закону "Об альтернативной гражданской службой" под ред. Н.А. Петухова, ст. 11.

*(2) К таким законам относятся: 1) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ст. 20 которого определяет полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ; 2) Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", ст. 15 которого предусмотрен запрет на прохождение указанной категории граждан альтернативной гражданской службы на территории РФ; 3) Федеральный закон от 20 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных многочисленных народов Российской Федерации", который представляет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой коренным многочисленным народам, проживающим на территории Российской Федерации (ст. 9); 4) Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

*(3) Среди них: Указ Президента Российской Федерации N 793 от 21 июля 2003 г. "Вопросы организации альтернативной гражданской службы"; Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации (утверждено указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации"); Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 г. N 750 "Об организации альтернативной гражданской службы"; Положение о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1997 г. N 480).

*(4) Рынки труда для альтернативной гражданской службы/Т.М. Малеева и др.; Независимый институт социальной политики. М.: Сигналъ, 2003.

*(5) Российская газета. 2004. 25 марта. N 60.

*(6) Российская газета. 2004. 24 марта. N 59.