Некоторые проблемы реализации военнослужащими Министерства обороны Российской Федерации и членами их семей права на служебное жилое помещение (А.В. Молодых, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Некоторые проблемы реализации военнослужащими Министерства обороны Российской Федерации и членами их семей права на служебное жилое помещение

Для решения существующих сегодня проблем, связанных с правовым регулированием обеспечения военнослужащих МО РФ и членов их семей служебными жилыми помещениями, необходимо, прежде всего, ответить на следующие вопросы:

каков порядок предоставления служебных жилых помещений военнослужащим и членам их семей?

что служит основанием пользования военнослужащим и членами его семьи уже предоставленным служебным жилым помещением?

От качества регулирования правоотношений, возникающих по указанным вопросам между Министерством обороны РФ и военнослужащими, в полной мере зависит реализация последними предоставленного им Конституцией РФ права на жилище.

Анализ правоприменительной (в том числе и судебной) практики позволяет выявить ряд проблем, возникающих между военнослужащими и Министерством обороны РФ по поводу непосредственного предоставления служебного жилья, а также по вопросу надлежащего оформления жилищных правоотношений, складывающихся между названными выше субъектами в период прохождения гражданином военной службы по контракту. Неправильное истолкование правоприменителем положений жилищного законодательства, не урегулированные в полном объеме жилищные правоотношения между Министерством обороны РФ и военнослужащим приводят к нарушению права последнего на жилище, которое порой не обеспечивается защитой даже со стороны правосудия.

Не решены сегодня в достаточной степени определенные вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих служебным жилищем, ответы на которые непосредственно затрагивают существенные права и интересы граждан, проходящих службу по контракту, и членов их семей. Перечисленные ниже вопросы должны быть исчерпывающим образом урегулированы новым Жилищным кодексом, для того чтобы должностные лица не могли произвольно трактовать положения нормативных правовых. В частности:

1. Статьей 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" введена новая разновидность служебного жилого помещения, именуемого "служебное жилое помещение, пригодное для временного проживания". При этом не раскрывается его содержание. Непонятно с точки зрения права, что под этим помещением подразумевается - то ли это помещение казарменного типа, то ли это строение барачного типа и т.д. Иначе говоря, свобода для произвольного истолкования предоставлена чиновнику неограниченная. По какому признаку законодатель "присовокупил" к служебному жилью словосочетание "пригодное для временного проживания" нигде не определено. Вместе с тем с точки зрения теории жилищного права любое жилое помещение должно быть, прежде всего, пригодным для постоянного проживания, т.е. качество служебного жилья должно обеспечивать проживание в нем граждан во все времена года круглосуточно. Употребление же словосочетания "пригодное для временного проживания" существенно ограничивает права на жилище не только самих военнослужащих, но и членов их семей, поскольку ставит их в унизительное положение по сравнению с гражданскими лицами, что явно не согласуется в данном случае со статусом военнослужащего, определенным вст. 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Поскольку сегодня нет законодательного определения "служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания", в случае обеспечения служебным жильем военнослужащих следует исходить из положений Жилищного кодекса РСФСР*(1), который непосредственно регулирует вопросы предоставления служебных жилых помещений и пользования ими. В частности, в соответствии со ст. 40 Жилищного кодекса РСФСР жилое помещение, предоставляемое гражданам для проживания, должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Однако определение этого условия, как одного из необходимых и делегированных законодателем Правительству РФ, не было предусмотрено в "Положении об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба"*(2).

Вместе с тем соответствие служебного жилого помещения определенным санитарным и техническим требованиям является необходимым условием, обеспечивающим нормальное проживание, нормальную жизнедеятельность военнослужащего и членов его семьи. Жилище должно обеспечивать поддержание надлежащей температуры окружающей среды, иметь чистый воздух, должно обладать определенной звуконепроницаемостью, иметь надлежащее естественное освещение, быть безопасным в противопожарном отношении.

К элементам благоустройства служебного жилого помещения относятся: водопровод, электрическое освещение, ванная (душевая) комната, подсобные помещения, встроенное оборудование квартир и т.д. Однако уровень благоустройства в разных населенных пунктах и местностях неодинаков. Поэтому исходя из ст. 40 Жилищного кодекса РСФСР вопрос о благоустроенности предоставляемого жилого помещения связывается с условиями конкретного населенного пункта. Однако в любом случае служебное жилое помещение, предоставляемое военнослужащему, должно быть жилым. Так, например, признак, отличающий жилое помещение от нежилого, специалисты жилищного права связывает именно с понятием "постоянное проживание".

Таким образом, служебное жилое помещение, которое непригодно для постоянного проживания, не может быть предметом договора жилищного найма, а следовательно, и не может предоставляться военнослужащему в порядке реализации им и членами его семьи права на жилище. Временный же характер проживания военнослужащего в служебном жилище, на чем, видимо, делал акцент законодатель, вытекает из содержания ст. 101 Жилищного кодекса РСФСР. Поэтому не было необходимости в законодательном порядке при регулировании правоотношений по предоставлению служебного жилья военнослужащим закреплять нормы о временном проживании последних в указанных жилых помещениях. Однако если законодатель осознанно установил в качестве одного из способов обеспечения военнослужащих жильем предоставление "служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания", то следует сделать вывод, что государство преднамеренно ущемило военнослужащих и членов их семей в праве на жилище, гарантированном Конституцией РФ.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым исключить из содержания п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" словосочетание "пригодное для временного проживания". В противном случае для должностных лиц органов военного управления создается предпосылка произвольного истолкования условий о качестве предоставляемого военнослужащему и членам его семьи служебного жилого помещения, что непозволительно для правового регулирования указанных жилищных правоотношений.

Актуальным до сих пор остается вопрос о соблюдении очередности при предоставлении служебных жилых помещений. Специальные нормативные правовые акты не определили какого-либо иного порядка предоставления служебных жилых помещений военнослужащим по сравнению с Жилищным кодексом РСФСР, указывая лишь, что предоставление служебных жилых помещений военнослужащим, проходящим службу по контракту, осуществляется в порядке и по нормам, предусмотренным в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. К таким актам относятся Жилищный кодекс РСФСР, Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР*(3) (далее - Примерные правила учета граждан и предоставления жилых помещений в РСФСР) и другие нормативные правовые акты.

Исходя из содержания действующего сегодня законодательства*(4) служебные жилые помещения должны предоставляться военнослужащим по решению администрации предприятия, учреждения, организации, в ведении которых находятся эти помещения, иначе говоря, по субъективному решению командира воинской части. При этом особо следует отметить следующее. Действующим законодательством не предусмотрено обязательное соблюдение комплекса мер, направленных на справедливое распределение служебных жилых помещений, наличие которых обязательно при предоставлении жилья по договору социального найма.

В связи с изложенным, анализируя правоприменительную практику по предоставлению жилья военнослужащим, с учетом делегированных законодателем полномочий Правительству РФ, необходимо установить порядок предоставления служебного жилья военнослужащим таким образом, чтобы для должностных лиц исключалась возможность "собственного усмотрения" при принятии решения о предоставлении служебного жилого помещения. В "Положении об условиях и порядке заключения жилищного договора", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации N 487, необходимо закрепить императивные нормы, устанавливающие строгую и логическую последовательность совершаемых должностными лицами действий, которая включала бы такие юридические факты, как

принятие на учет нуждающихся в получении служебного жилья;

ведение названного учета;

принятие решения о предоставлении служебного жилья жилищной комиссией воинской части;

оформление документов для вселения в предоставленную служебную площадь;

заключение договора найма служебного жилья.

В качестве обязательных правил следует также предусмотреть ответственность должностных лиц за нарушение любого из перечисленных выше действий, связанных с предоставлением служебного жилья военнослужащим, в виде имущественных санкций, которые, в свою очередь, крайне негативно отражались бы на материальном достатке любого должностного лица, принявшего незаконное решение.

Не терпит какой-либо отсрочки решение вопроса о правовом регулировании отношений, складывающихся между военнослужащими и должностными лицами, ответственными за непосредственное предоставление и сохранность служебного жилого помещения.

В частности, заключение жилищного договора в той письменной форме, в какой он утвержден постановлением Правительства РФ N 487, не создает каких-либо взаимных прав и обязанностей по пользованию служебными жилыми помещениями между военнослужащими и федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, поскольку отсутствует существенное условие - условие об объекте договора. Условие об объекте договора определяется в договоре найма служебного жилого помещения, который может признаваться заключенным в случае, когда договор включает признаки, достаточным образом индивидуализирующие служебное жилое помещение.

Правоотношения по пользованию служебными жилыми помещениями между военнослужащими, проходящими службу по контракту, и Министерством обороны РФ (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) должны регулироваться договором найма служебного жилого помещения, который необходимо заключать по поводу конкретного служебного жилого помещения, которое было распределено на заседании жилищной комиссии воинской части. При этом договор найма служебного жилого помещения должен заключаться в письменной форме в соответствии с Типовой формой соответствующего договора, которую следует также разработать и утвердить Правительству РФ. Условия такого договора должны содержать, опять же, только императивные нормы, не позволяющие должностным лицам произвольно включать в текст договора условия, ущемляющие в той или иной степени законные права военнослужащих и членов их семей на жилище.

Договор найма служебного жилого помещения должен заключаться между двумя субъектами, которые выступают в рассматриваемых правоотношениях в качестве сторон договора. Нанимателем служебного жилья в данном случае признается военнослужащий, проходящий службу по контракту, а наймодателем служебного жилого помещения следует считать квартирно-эксплуатационные органы (КЭЧ района), непосредственно передающие в пользование военнослужащему служебное жилое помещение от имени федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Обязательным условием договора найма служебного жилого помещения должно быть условие о сроке передачи наймодателем служебного жилья военнослужащему в пользование после вынесения компетентным органом решения о предоставлении указанного жилого помещения. Кроме того, служебное жилое помещение должно передаваться наймодателем военнослужащему по акту передачи жилого помещения, где отражаются качественные характеристики служебного жилья.

Условия договора, при наступлении которых он расторгается и военнослужащий подлежит выселению, должны быть определены исчерпывающим образом.

Таким образом, автором обозначены важнейшие вопросы обеспечения военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями, которые следует решать незамедлительно, поскольку их правое регулирование затрагивает непосредственно наиболее существенные права указанной категории граждан, от реализации которых, как упомянул в одном из своих интервью Министр обороны РФ, во многом зависит реформирование и дальнейшее становление Российской армии.

Молодых А.В.,

полковник юстиции,

доцент кафедры гражданского права

Военного университета

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) См.: Главы 2-3 Жилищного кодекса РСФСР от 24 июня 1983 г. (в редакции от 31 декабря 2002 г.).

*(2) Постановление Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 487 "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба".

*(3) См.: Постановление СМ РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР" (с изменениями от 2 августа 1989 г., 18 января 1992 г., 23 июля 1993 г., 28 февраля 1996 г.).

*(4) См.: Ст. 105 Жилищного кодекса РСФСР, раздел VII Примерных правил учета граждан и предоставления жилых помещений в РСФСР.