Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (С.В. Терешкович, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба

Мне хотелось бы на примере Министерства обороны Российской Федерации остановиться на некоторых проблемных вопросах, связанных с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба.

Гражданский кодекс Российской Федерации*(1) (п. 1 ст. 2 ГК РФ) устанавливает, что субъектами гражданских правоотношений являются: физические лица; юридические лица; публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(2) установлено, что правовой статус федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, устанавливается положениями об указанных органах, утверждаемыми указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357*(3), Министерство обороны Российской Федерации (далее - Министерство обороны) является не только федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, но и юридическим лицом.

В юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно отмечается, что в настоящее время применительно к федеральным органам исполнительной власти, не применимы многие нормы гражданского законодательства, регулирующие правовое положение юридических лиц*(4). При этом следует отметить, что:

во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. В то же время федеральные органы исполнительной власти при создании не проходят государственную регистрацию как юридические лица. Более того, на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, признаваемый юридическим лицом (таковым до принятия федерального закона является Министерство Российской Федерации по налогам и сборам*(5)), возлагается функция по государственной регистрации юридических лиц. Суды (как общей юрисдикции, так и арбитражные) признают федеральные органы исполнительной власти юридическими лицами без подтверждения факта внесения их в единый государственный реестр юридических лиц. Поэтому то обстоятельство, что Министерство обороны после принятия Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(6) было внесено в единый государственный реестр юридических лиц, служит скорее исключением из правила и недоработкой регистрирующих органов (в частности, Министерство обороны не могло представить в регистрирующий орган некоторые из установленных ст. 12 указанного закона документов в связи с их отсутствием);

во-вторых, гражданским законодательством не установлена организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства обороны. Не установлена организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти также решениями об их создании и положениями о них. В то же время принято полагать, что Министерство обороны является государственным учреждением*(7), т.е. некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для осуществления части ее функций, а именно управленческих функций в области обороны, и, более того, это подтверждается свидетельством о государственной регистрации;

в-третьих, соглашаясь с тем, что Министерство обороны является некоммерческой организацией, обладающей специальной правоспособностью, следует отметить, что, если признавать Министерство обороны государственным учреждение, необходимо соответственно признать, что оно действует без установленных ГК РФ учредительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 52 ГК РФ и Федеральным законом "О некоммерческих организациях"*(8) учредительными документами государственного учреждения являются либо устав либо общее положение об организациях данного вида. Но у Министерства обороны нет устава, так же как в российском законодательстве отсутствует общее положение о федеральных органах исполнительной власти как организациях данного вида;

в-четвертых, в соответствии с Положением о Министерстве обороны оно является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. При этом следует отметить, что некоторые управления Министерства обороны, осуществляющие часть его хозяйственных функций как юридического лица, сами являются юридическими лицами - федеральными государственными учреждениями (например, Центральное управление материальных ресурсов и внешнеэкономических связей Министерства обороны*(9)). Указанное обстоятельство с необходимостью ставит вопрос о проведении различия между структурой Министерства обороны как федерального органа исполнительной власти и как юридического лица;

в-пятых, как следует из Положения о Министерстве обороны, его возглавляет, т.е. является единоличным органом, Министр обороны Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(10) Министр обороны не имеет права участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

в-шестых, к федеральным органам исполнительной власти не могут быть применены нормы гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц. Так, в соответствии с пп. 12, 15 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 некоторые федеральные органы исполнительной власти упраздняются, а не ликвидируются как юридические лица, а другие - преобразуются в иные федеральные органы исполнительной власти, а не в юридические лица другой организационно-правовой формы (п. 5 ст. 58 ГК РФ).

Представляется, что выходом из существующей в настоящее время правовой коллизии будет являться введение в Гражданский кодекс Российской Федерации категории юридического лица публичного права, существующей в гражданском праве многих иностранных государств, а также одного из постсоветских государств - Украины.

Исходя из анализа юридической литературы*(11), иностранного гражданского законодательства, в частности Гражданского кодекса Украины*(12), следует указать, что в иностранных правопорядках к признакам юридического лица публичного права относятся:

1) создание по воле государства (иного публично-правового образования) на основании публично-правового акта нормативного характера (закона, иного правового акта);

2) наделение специальной (целевой) правоспособностью;

3) обладание властными полномочиями публичного характера (издает обязательные для третьих лиц нормативные акты, осуществляет сбор налогов, выполняет функции государственного (муниципального) контроля (надзора), отправляет правосудие и т.д.). Компетенция юридического лица публичного права производна от компетенции государства (публично-правового образования), создавшего его;

4) осуществление государством (публично-правовым образованием), создавшим юридическое лицо публичного права, надзора за выполнением определенных в учредительных документах целей и предмета деятельности;

5) наделение государством (публично-правовым образованием) имуществом для достижения поставленных целей. Имущество при этом остается государственной собственностью (собственностью публично-правового образования).

Указанные признаки, на наш взгляд, в российском правопорядке присущи выступающим от имени соответствующих публично-правовых образований органам государственной власти и органам местного самоуправления (ст.ст. 124, 125 ГК РФ), в том числе федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Так, Министерство обороны:

как составная часть Вооруженных Сил Российской Федерации является государственной военной организацией (п. 1 ст. 10, ст. 11 Федерального закона "Об обороне"*(13));

создано на основании распоряжения Президента Российской Федерации от 7 мая 1992 г. N 219-рп "Об организационных мерах по созданию Министерства обороны Российской Федерации и Вооруженных Сил Российской Федерации"*(14) и осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве обороны;

обладает особой компетенцией, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, которая устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. В соответствии с Федеральным законом "Об обороне", Положением о Министерстве обороны и Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 Министерство обороны наделено специальной правоспособностью, заключающейся в том, что оно может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, ради которых создано (проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области обороны, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов по вопросам обороны), и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Министерство обороны участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления возложенных на него государственных функций;

являясь федеральным органом исполнительной власти - федеральным министерством, наделяется Российской Федерацией определенными властными полномочиями, в том числе правом на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществлять правовое регулирование в области обороны, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

подвергается надзору и контролю за своей деятельностью со стороны соответственно прокуратуры Российской Федерации и уполномоченных органы государственной власти.

В настоящее время характер участия федеральных органов исполнительной власти в гражданских правоотношениях во многом сходен с участием в гражданских правоотношениях Российской Федерации, что, на наш взгляд, подчеркивает публичный характер осуществляемой ими деятельности. Так, в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные нeимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При этом в зависимости от того, в чьих интересах - Российской Федерации или самого федерального органа исполнительной власти - возникло данное правоотношение, в состав какого имущества включается результат товарообмена, федеральный орган исполнительной власти выступает либо от имени государства, либо как самостоятельное юридическое лицо. От имени Министерства обороны в гражданские правоотношения, как правило, вступают подведомственные ему органы и организации (как являющиеся, так и не являющиеся юридическими лицами) в соответствии с компетенцией, установленной актами Министерства обороны, либо в соответствии с уставами, утвержденными Министром обороны*(15). В то же время, если указанные органы (организации) признаны юридическими лицами, они могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно.

На основании изложенного представляется, что следует законодательно признать органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, юридическими лицами публичного права, внеся соответствующие изменения в ГК РФ и приняв законодательный акт "О юридических лицах публичного права".

При этом нами предлагается дополнить главу 4 ГК РФ статьей следующего содержания:

"Статья --. Юридические лица частного и публичного права

1. Юридические лица, в зависимости от порядка их создания, подразделяются на юридические лица частного права и юридические лица публичного права.

Юридические лица частного права создаются в порядке, установленном настоящим Кодексом и федеральными законами.

Юридические лица публичного права создаются на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. При участии юридических лиц публичного права в регулируемых гражданским законодательством отношениях на них распространяются положения настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено законом о юридических лицах публичного права".

Терешкович С.В.,

подполковник юстиции, старший юрисконсульт юридической службы

Главного управления Генерального штаба Вооруженных Сил

Российской Федерации

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(2) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(3) СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5652.

*(4) См.: Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице//Законодательство и экономика. 2003. N 10. ИПС "Кодекс"; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления//Журнал российского права. 2003. N 5. ИПС "Гарант".

*(5) См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314, п. 26.

*(6) СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431.

*(7) См. напр.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. М. 2003. С. 282; Суханов Е.А. Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений//Гражданское право: Учебник: Т. 1. С. 283.

*(8) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

*(9) См.: Приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 февраля 2003 г. N 65.

*(10) Российская газета. 1997. 23 дек. N 245.

*(11) См.: Козлова Н.В. Указ. соч. С. 201-202, 280-286; Щербакова Ю. В. Указ. соч.; Елисеев И.В. Юридические лица//Гражданское право: Учебник: Т. 1/Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 2001. С. 144; Суханов Е.А. Указ. соч. С. 282 и др.

*(12) См.: Цивiльниi Кодекс Украiни. К., 2003. Ст. 81-82.

*(13) СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

*(14) Объявлено для руководства в Вооруженных Силах Российской Федерации приказом Министра обороны Российской Федерации 1992 г. N 3.

*(15) См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений", п. 2//Российская газета. 2004. 17 февр. N 30.