Президентский тип системы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (В.Н. Федорченко, "Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.)

Президентский тип системы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами

В системе российского права, в военно-правовой науке за последнее десятилетие произошли глубокие изменения. Все это коснулось и сферы правового регулирования внешнеэкономической деятельности, и в частности военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (ВТС).

Теоретическую и практическую значимость внешнеэкономических и государственно-управленческих изменений, произошедших в подходах государства к экспорту вооружения и военной техники как к фактору обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обосновали в своих работах В.В. Кудашкин*(1), А.Л. Рыбас*(2), С.В. Чемезов*(3), А.Ю. Бельянинов*(4) и др.

Сегодня можно констатировать: то, что произошло за последнее десятилетие в военно-техническом сотрудничестве, - это не просто процессы функционирования системы ВТС, это процессы ее перехода из одного исторического состояния (советской системы поставок оружия) в другое, соответствующее реалиям формируемой рыночной экономики в России и требованиям мирового рынка оружия. Произошедшие изменения обусловливают актуальность правовых исследований новой системы ВТС, определения характера правового регулирования, возникающих в ней отношений, выявление главных элементов системы и на этой основе формулирование вывода о типе сформированной системы ВТС.

1. Характер правового регулирования в области военно-технического сотрудничества.

Функционирование системы, в том числе и системы ВТС, предполагает устойчивость центросиловых связей, относительную стабильность и равновесие. Стержнем, интегрирующим всю систему ВТС, является Президент Российской Федерации. Вектор развития системы направлен на укрепление "президентской вертикали управления", на ее дальнейшее развитие и совершенствование.

Это вызывает необходимость специального, глубокого и всестороннего исследования роли Президента РФ - главы государства как в системе военного строительства, оборонно-промышленного комплекса, так и в области ВТС. Данная научная проблема обусловлена, прежде всего, его конституционными полномочиями, направленными на обеспечение решения государственных задач, с одной стороны, и согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в определенной сфере деятельности - с другой.

Основные полномочия Президента РФ в области ВТС изложены в ст. 9 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами"*(5). Выделим три группы полномочий Президента РФ.

Первую группу составляют наиболее значимые, ключевые полномочия Президента РФ, связанные с государственной политикой в данной сфере, это:

осуществление руководства государственной политикой в области ВТС;

определение в ежегодном послании Федеральному Собранию основных направлений деятельности в области ВТС;

принятие решений об установлении военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также решения о приостановлении, прекращении и возобновлении этого сотрудничества;

установление ограничений в области ВТС;

принятие решений по вопросу оказания военно-технической помощи иностранным государствам;

принятие решений по вопросам сотрудничества с иностранными государствами в области разработок продукции военного назначения;

принятие решений о передаче иностранным заказчикам лицензий на производство продукции военного назначения.

Вторую группу образуют полномочия по формированию институциональной (организационной) структуры системы ВТС. К ним относятся:

определение федеральных органов исполнительной власти по координации, контролю в области военно-технического сотрудничества и решению других задач государственного регулирования в этой области, а также создание в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества;

принятие решений о создании в установленном порядке специализированных федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, являющихся государственными посредниками при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

Третью группу образуют полномочия по нормативному регулированию сферы ВТС:

определение порядка осуществления ВТС;

установление порядка предоставления российским организациям права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения;

определение порядка лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, экспорт и импорт которой подлежат контролю и осуществляются по лицензиям.

Как видим, объем полномочий Президента РФ в области ВТС призван решать практически все основные задачи в этой сфере: от общегосударственных - руководства государственной политикой в области военно-технического сотрудничества с иностранными государствами до принятия конкретных решений на поставку продукции военного назначения в иностранные государства.

По характеру своих конституционных функций Президент РФ не входит в "триаду" разделения властей. Вместе с тем в своей нормотворческой деятельности в области ВТС он соприкасается с законодательной и исполнительной властями, подписывая федеральные законы, касающиеся внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, международные договоры Российской Федерации в области ВТС, указы в этой сфере. Все это предопределяет его центральное место в системе нормативно-правового регулирования в столь "чувствительной" сфере внешнеторговой деятельности, как экспорт оружия и военной техники. Следовательно, можно сделать вывод о характере правового регулирования данной сферы: в целом оно обусловлено исключительными полномочиями Президента РФ в области ВТС и основано на подзаконном регулировании указами Президента РФ.

2. Место Президента РФ в системе военно-технического сотрудничества

А.Л. Рыбас, говоря о системе ВТС, отмечал: "Наиболее характерным является определение системы военно-технического сотрудничества как целенаправленной, упорядоченной совокупности федеральных органов государственной власти, экспортеров продукции и услуг военного назначения, а также процедур принятия и реализации решений в сфере ВТС"*(6).

При всей кажущейся простоте различных элементов системы ВТС можно выделить некоторые общие для них стороны.

Общим для всех элементов системы ВТС является вертикальное государственно-управленческое воздействие на них Президента Российской Федерации. Анализ системы ВТС позволяет выделить в ней две основные группы элементов.

Первая группа - субъекты государственного управления: Президент РФ, Правительство РФ, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в области ВТС (Минобороны России, МИД России, Минюст России, ФСБ России, СВР России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству).

Вторая группа - субъекты внешнеторговой деятельности: организации, осуществляющие внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения (государственный посредник ФГУП "Рособоронэкспорт", организации - разработчики и производители продукции военного назначения, получившие право внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения).

Связи и отношения, возникающие между элементами (субъектами) внутри каждой из групп, а также между группами, образуют подсистемы системы ВТС, управляющую подсистему государственного управления и управляемую подсистему внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения*(7).

Взаимодействия, возникающие между элементами системы ВТС, основаны на деятельности государства, и прежде всего Президента РФ, по созданию норм, регулирующих поставки оружия и военной техники. В качестве основного метода государством определены разрешительный порядок регулирования отношений, установление общих запретов в отношении оборота продукции военного назначения, создание режимов подконтрольности государству наиболее существенных сторон внешнеторговых сделок в этой области.

Вопросы правового регулирования субъектов (элементов) системы ВТС находятся в ведении Российской Федерации, что позволяет исключительно на федеральном уровне нормативно регулировать вопросы, связанные с межгосударственными отношениями в сфере ВТС, государственным управлением, внешнеторговой деятельностью субъектов военно-технического сотрудничества в области экспорта российской военной продукции.

Все это позволяет характеризовать систему ВТС как федеральную систему военно-технического сотрудничества, представляющую собой сложную, многоуровневую организационно-управленческую систему.

Остановимся подробнее на правовых явлениях, возникающих в рамках функционирования системы ВТС, а также на основных группах правоотношений, появляющихся при взаимодействии элементов системы.

В соответствии с правовым статусом элементов системы в сфере ВТС можно выделить вертикальные (субординационные) и горизонтальные (координационные) правоотношения.

Субъектами вертикальных правоотношений выступают: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы. При этом Президент РФ осуществляет руководство государственной политикой в области ВТС, Правительство РФ обеспечивает реализацию государственной политики в данной сфере, а федеральные органы исполнительной власти осуществляют реализацию решений Президента РФ и Правительства РФ по вопросам регулирования и контроля экспорта вооружения и военной техники.

Субъектами горизонтальных правоотношений выступают: Минобороны России, МИД России, Минюст России, Минфин России, ФСБ России, СВР России и т.д. Особенностью указанных правоотношений является жесткое государственно-управленческое воздействие на них Президента РФ через определение им конкретных прав и обязанностей, функций субъектов правоотношений по координации и контролю в области ВТС.

По системной направленности в системе ВТС можно выделить внутриаппаратные и внешние правоотношения. Внутриаппаратные правоотношения опосредуют взаимосвязи внутри подсистемы государственного управления между задействованными в этом процессе государственными органами при руководящей роли главы государства. Внешние правоотношения опосредуют связи между государством в лице Президента РФ и государственных органов по координации и контролю в области ВТС, с одной стороны, и субъектами ВТС - с другой. Центральное место среди субъектов ВТС занимает государственный посредник ФГУП "Рособоронэкспорт", созданное Президентом РФ.

Таким образом, анализ характера правового регулирования в области ВТС, системы ВТС позволяет сделать основной вывод о том, что главным управляющим элементом системы ВТС является Президент РФ, а тип государственного управления военно-техническим сотрудничеством Российской Федерации с иностранными государствами можно определить как президентский.

Федорченко В.Н.,

референт группы законодательного обеспечения

деятельности ФГУП "Рособоронэкспорт"

"Российский военно-правовой сборник" N 1, апрель 2004 г.

------------------------------

*(1) Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами. СПб., 2003. С. 509.

*(2) Рыбас А.Л. Стратегический анализ мирового рынка вооружений и обеспечение национальной безопасности России. М., 1999. С. 38.

*(3) Чемезов С.В. Военно-техническое сотрудничество России с иностранными государствами: опыт организационного управления. М., 2001. С. 96.

*(4) Бельянинов А.Ю. Военно-техническое сотрудничество России с иностранными государствами: настоящее и будущее. М., С. 230.

*(5) См.: О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами: Федеральный закон//Российская газета. 1998. 23 июля

*(6) Рыбас А.Л. Указ. соч. С. 23.

*(7) Кудашкин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами". М., 2002. С. 32.