Административный порядок защиты гражданских прав (Е. Богданова, "Право и экономика", N 5, май 2004 г.)

Административный порядок защиты гражданских прав

Основная форма защиты субъективных гражданских прав- защита их в судебном порядке. Однако возможна также защита данных прав и в административном порядке. Согласно ч.2 ст.11 ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом решение компетентного органа, принятое в административном порядке по жалобе или заявлению гражданина, может быть обжаловано в суд. Право на судебную защиту в таких случаях ограничено быть не может.

Так, АО "Московское патентное бюро" обратилось в арбитражный суд субъекта РФ с иском к Апелляционной палате Комитета РФ по патентам и товарным знакам о признании недействительным решения Апелляционной палаты, которым был аннулирован используемый истцом товарный знак. Арбитражный суд субъекта РФ прекратил производство по делу, ссылаясь на то, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, т.к. Законом РФ от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках и знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров" предусмотрено обжалование решения Апелляционной палаты в вышестоящую Патентную палату, а не в арбитражный суд. Определение арбитражного суда субъекта РФ о прекращении производства по делу постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ было признано незаконным, т.к. в соответствии с п.2 ст.11 ГК РФ решение, принятое в административном порядке и затрагивающие гражданские права, может быть обжаловано в суд*(1)..

Таким образом, ГК РФ справедливо признает приоритет судебной защиты субъективных гражданских прав.

В настоящее время рядом федеральных законов предусматривается возможность применения административной формы защиты гражданских прав и интересов. Так, согласно ст.40 Закона РФ "О защите прав потребителей" (в ред. от 30 декабря 2001 г.) федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляет государственный контроль за соблюдением законов, иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Наряду с антимонопольным органом права потребителя защищают ряд федеральных органов исполнительной власти, в том числе федеральный орган по стандартизации, метрологии, сертификации, органы санитарно-эпидемиологического контроля и т.д. (ст.42 Закона), а также органы местного самоуправления (ст.44).

Административный порядок защиты гражданских прав предусмотрен и Патентным законом РФ (в ред. от 7 февраля 2003 г.). Так, согласно п.9 ст.21 Патентного закона в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение, решением о выдаче патента на изобретение или решением о признании заявки отозванной заявитель может подать соответствующее возражение в Палату по патентным спорам федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности в течение 6 месяцев с даты получения такого решения.

Наряду с данными законодательными актами административный порядок защиты предусматривается Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 21 марта 2002 г.). Согласно ст.27 данного Закона федеральный антимонопольный орган рассматривает факты нарушения антимонопольного законодательства и принимает по ним решения и предписания в пределах своей компетенции. Основаниями для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства являются заявления коммерческих и некоммерческих организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и представления прокурора. В соответствии с указанной статьей дела о нарушении антимонопольного законодательства могут быть рассмотрены федеральным антимонопольным органом по собственной инициативе.

Административный порядок защиты гражданских прав имеет перспективу дальнейшего развития. Реализуя свое право на защиту в административном порядке, гражданин или организация могут быстрее осуществить защиту своего права, чем в судебном порядке. Судебная процедура до сих пор остается длительной и дорогостоящей. Так, согласно ст.44 Закона о защите прав потребителей граждане вправе обратиться в органы местного самоуправления за защитой своих прав. Органы местного самоуправления вправе: рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав; анализировать договоры, заключенные продавцами (изготовителями) с потребителями в целях выявления условий, ущемляющих права потребителей; при выявлении товаров ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей, а также окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров; в случае выявления продажи товаров, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, или с просроченными сроками годности, или без сроков годности, если установление этих сроков обязательно, приостанавливать продажу товаров до представления информации или прекращать продажу товаров (выполнения работ, оказания услуг); обращаться в суд за защитой прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

Таким образом, органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по защите прав потребителей. В то же время в ряде случаев органы местного самоуправления самостоятельно не могут предпринять активных действий по защите прав потребителей, а должны обращаться к органам исполнительной власти, имеющим соответствующие полномочия. Так, ст.43 Закона о защите прав потребителей не упоминает орган местного самоуправления в качестве субъекта, имеющего право применить административное взыскание к нарушителю прав потребителя. Данная норма вызвала критику отдельных авторов*(2). Однако представляется, что ст.43, не предусматривающая право органов местного самоуправления налагать санкции за посягательства на права потребителей, соответствует ст.1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", согласно которой органы местного самоуправления- это выборные и другие организации, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то самостоятельно налагать штрафы они не вправе.

В то же время отдельные положения ст.44 Закона о защите прав потребителей нуждаются в изменении. Так, при выявлении товаров ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды органы местного самоуправления вправе незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Представляется, что в этой ситуации полномочия органа местного самоуправления должны быть расширены. Следует предусмотреть право органа местного самоуправления самостоятельно приостанавливать или прекращать продажу таких товаров. Также в случае обнаружения товаров ненадлежащего качества или с опасными свойствами орган местного самоуправления не просто вправе, а обязан предупредить федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

Защиту прав потребителей осуществляет также федеральный антимонопольный орган.

Этот орган в соответствии со ст.40 указанного Закона направляет в пределах своей компетенции предписания изготовителям (исполнителям, продавцам) о прекращении нарушений прав потребителей, в том числе о прекращении продажи товаров с истекшим сроком годности, а также о прекращении продажи товаров (выполнении работ, оказании услуг), на которые должны быть установлены сроки годности, однако они не установлены, и о приостановлении продажи товаров (выполнении работ, оказания услуг) при отсутствии достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге).

Характеру и специфике деятельности антимонопольного органа в большей мере соответствует контроль за защитой прав потребителей по отношению к деятельности изготовителей (продавцов), занимающих доминирующее положение на рынке. Тем более, что именно данные субъекты допускают существенные нарушения прав потребителей.

Так, ОАО "Тулателеком" разработало новый договор, предназначенный для заключения с физическими лицами, имеющими телефоны. В данном договоре, однако, содержалось следующее положение: "В процессе исполнения договора система оплаты (первоначально абонентская) подлежит изменению на повременную оператором связи в одностороннем порядке с уведомлением об этом абонента в счете-квитанции:".

Тульское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства выдало ОАО "Тулателеком" предписание о прекращении нарушения ч.1 ст.5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", расторжении заключенных с гражданами договоров и составлении новых, которые соответствовали бы Типовому договору на оказание услуг телефонной связи. Свое предписание Управление мотивировало тем, что навязывание контрагентам невыгодных для них условий обслуживания противоречит ч.1 ст.5 названного Закона. Данный пункт договора не соответствует также ст.6, 8, 10 Закона о защите прав потребителей, поскольку в нем не указан размер тарифа за услуги телефонной связи при введении повременной оплаты.

ОАО "Тулателеком" обратилось в Арбитражный суд Тульской области с иском к Тульскому территориальному управлению Министерства РФ по антимонопольной политики о признании его предписания недействительным. Суд в иске отказал, указав, что ОАО "Тулателеком" занимает в Тульской области доминирующее положение на рынке услуг связи и подтвердил, что это акционерное общество нарушило ч.1 ст.5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Наряду с защитой прав потребителей антимонопольный орган и его территориальные подразделения осуществляют защиту прав предпринимателей.

Так, федеральный антимонопольный орган в соответствии со ст.12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и (или) об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, об их принудительном разделении или о выделении структурных подразделений, о расторжении или изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства, а также принимать решения о наложении штрафов, обращаться в суд с заявлениями о нарушениях антимонопольного законодательства.

Основная форма реагирования антимонопольного органа заключается в выдаче предписаний.

В случае нарушения антимонопольного законодательства лицо, которому адресовано предписание, обязано прекратить нарушение и выполнить другие предусмотренные в нем требования*(3)..

В этой связи К. Тотьев отмечает, что антимонопольный орган реагирует, как правило, лишь на нарушение антимонопольного законодательства, которое ущемляет права участников гражданского оборота. Предписания антимонопольных органов призваны защитить предпринимателей от правонарушений в имущественной сфере. В то же время в отдельных случаях антимонопольный орган может защитить права участника и при наличии иных форм воздействия на его право, например при непризнании права. Так, если хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке, откажется от заключения договора поставки с покупателем при наличии возможности поставить соответствующий товар, покупатель вправе обратиться в федеральный антимонопольный орган с требованием о защите его права на заключение договора. В этом случае, согласно ст.12 Закона о конкуренции" федеральный антимонопольный орган вправе вынести предписание в адрес хозяйствующего субъекта о заключении договора с другим субъектом, тем самым признав право участника на заключение договора.

Решения антимонопольного органа, направленные на защиту прав и интересов участников гражданского оборота, могут быть оспорены в судебном порядке субъектами, которые полагают, что подобные решения ущемляют их права.

Так, администрация г. Лесозаводска приняла постановление "О порядке перевозки древесины ценных пород на территории Лесозаводского района". В силу данного акта заготовители обязаны были помечать свою продукцию номерными ярлыками. Приморское территориальное управление Государственного антимонопольного комитета РФ издало предписание об отмене постановления администрации.

Городская администрация обратилась в арбитражный суд с требованием отменить предписание, сославшись на то, что предпринятые ею меры являются лишь средством контроля с целью предотвращения расхищения федеральной собственности. Управление ГАК, выступая ответчиком, возразило, что такая мера ограничивает права лесозаводских предпринимателей, нарушая ст.7 (п.1) и ст.12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Постановление городских властей создает дискриминирующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов на территории Лесозаводского района и тем самым наносит материальный ущерб лесопромышленным предприятиям.

Постановление администрации не соответствует также ст.8, 74 Конституции РФ, которые призваны гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и поддержку конкуренции.

По этим основаниям суд отклонил иск, а апелляционная инстанция оставила жалобу администрации без удовлетворения.

Наряду с мерами защиты гражданских прав в случае нарушения антимонопольного законодательства могут применяться предусмотренные ст.22.1 Закона о конкуренции меры гражданско-правовой, административной либо уголовной ответственности. Согласно указанной норме меры ответственности наступают за виновные, противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, совершенные должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также коммерческими и некоммерческими организациями, их руководителями и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Представляется, что установление виновной гражданско-правовой ответственности коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей затрудняет привлечение их к ответственности и не соответствует положению п.3 ст.401 ГК РФ, согласно которой, если вред причиняется лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, данное лицо отвечает за причиненный вред независимо от своей вины. Таким образом, ст.22.1 Закона о конкуренции следует привести в соответствие с ГК РФ.

Изложенное выше позволяет утверждать, что административная форма защиты гражданских прав- весьма распространенное явление. ГК РФ, на мой взгляд, недостаточно регламентирует данную форму защиты прав, упоминая о ней лишь в ст.11, которая носит название "Судебная защита гражданских прав". Представляется, что в ГК РФ необходимо предусмотреть ст.11.1 "Административная защита гражданских прав" следующего содержания:

"Защита гражданских прав в случаях, предусмотренных законами РФ, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Решения, принятые в порядке административной защиты гражданских прав и интересов, могут быть обжалованы в суд".

Е. Богданова

"Право и экономика", N 5, май 2004 г.

-----------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Президиума ВАС РФ от 15 октября 1996 г. N 225/96.

*(2) См.: Богдан В. Роль органов местного самоуправления в защите прав потребителей // Российская юстиция. - 2003. - N 7. - С.28.

*(3) Тотьев К. Предписание антимонопольного органа // Законность. 2000. N 12. - С.7.