Выборы. Плюсы и минусы рамочного закона (В.В. Панкратов, "Законодательство", N 3, март 2004 г.)

Выборы. Плюсы и минусы рамочного закона

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1) (далее - Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г.), который иногда называют "рамочным", закрепил ряд важных положений, касающихся как избирательного законодательства, так и избирательной системы России.

Принцип добровольности и свободы участия граждан в выборах в определенной своей части базируется на положении Конституции РФ о том, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (п.3 ст.29). При организации и проведении выборов должно быть абсолютно исключено какое-либо воздействие на граждан, касающееся как их участия в выборах, так и непосредственно голосования.

Однако избирательное законодательство далеко не в полной мере и не всегда последовательно руководствуется принципом свободных выборов. В частности, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривается, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее установленного числа избирателей. При этом требуемая по закону явка граждан на голосование может колебаться от 25 до 50%. Представляется, что такой подход и федерального и регионального законодательства противоречит принципу добровольности и свободы участия граждан в выборах (п.3 ст.3 Конституции), поскольку фактически создает механизм косвенного принуждения избирателей к участию в голосовании. Последовательная реализация принципа добровольности и свободы участия в выборах предполагает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если проголосовал хотя бы один избиратель, выборы следует признавать состоявшимися. Следовательно, и сам принцип, и запрет отступлений от него должны быть зафиксированы в федеральном законодательстве.

Между тем, Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. пока основывается на началах, противоположных рассматриваемому принципу, так как предусматривает императивную необходимость преодоления минимального порога явки избирателей на выборы всех уровней, проводимые в Российской Федерации. Этот порог составляет 20% от числа избирателей, внесенных в списки (п.2 "а" ст.70). Данное правило не только противоречит принципу добровольности и свободы выборов, но ставит волеизъявление активных, проголосовавших граждан в зависимость от тех, кто безразлично отнесся к выборам, не говоря уже о том, что значительно увеличивает затраты на проведение этого мероприятия. Поэтому представляется необходимым, чтобы в федеральном законе был закреплен однозначный запрет на установление обязательной квоты явки избирателей. Это послужило бы дополнительной гарантией выполнения конституционного принципа свободы выборов, исключило бы любое, даже косвенное принуждение граждан к участию в голосовании, а также вытеснило бы из практики избирательных компаний призывы бойкотировать выборы как формально правомерное средство их торпедирования.

Принцип альтернативности выборов косвенно закреплен в п.30 ст.38 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. Согласно этой норме в случае, если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему либо будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного списка кандидатов, то проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списка кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем, в порядке исключения, допускается проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (п.32 "б" ст.38), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании (п.32 "а" ст.38). Такой подход к выдвижению и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности на выборах. Кроме того, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которой они легко могут превратиться в пустую формальность, как это уже имело место в условиях советской системы при организации избирательных кампаний различного уровня.

Вместе с тем, поскольку принцип альтернативности при проведении выборов прямо не зафиксирован ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации, не исключены весьма неоднозначные трактовки условий проведения выборов, предусмотренных в ст.38 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. В частности, в юридической литературе уже высказываются мнения о том, что данная норма не регламентирует всех последствий, которые могут возникнуть во время общих выборов и при повторном голосовании в случае выбытия кандидатов или снятия ими своих кандидатур после регистрации, если в округе после этого остается лишь один зарегистрированный кандидат. На основании этого делается вывод, что Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. не содержит исчерпывающего ответа на вопрос о том, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе*(2), чем фактически допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.

Безальтернативная основа выборов признается и законодательством ряда субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская и Ленинградская области и др.). И такие выборы уже имели место. Представляется, однако, что безальтернативные выборы идут вразрез с современными представлениями о природе демократических и легитимных выборов и не согласуются с общей концепцией отрасли российского избирательного права. С юридической точки зрения, их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепило альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня.

В связи со сказанным заслуживает одобрения прямое указание Устава Читинской области (ст.66) на альтернативную основу выборов как обязательное условие правомерности их организации и проведения. Такой законотворческий опыт следовало бы воспринять как федеральному законодательству, так и законодательству других субъектов Российской Федерации. Это снимет любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключит всякую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратели при голосовании фактически лишаются права выбора, что, несомненно, не способствует действительно свободной реализации их волеизъявления.

Принцип независимости органов, организующих и осуществляющих выборы, нашел воплощение в рассмотренных правовых нормах, регламентирующих статус и деятельность избирательных комиссий (п.7 ст.3 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.). Однако поскольку сам этот принцип, как и другие, не нашел правового закрепления не только в Конституции РФ, но и в текущем законодательстве, а некоторые стороны функционирования избирательных комиссий нередко оказываются неурегулированными, порой возникают нежелательные явления. Так, поскольку действующее законодательство детально не оговорило процедуру формирования избирательных комиссий, обеспечивающую их независимый статус, возникали ситуации, когда законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, используя свои законодательные полномочия, пытались поставить комиссии в определенную зависимость от депутатского корпуса. Например, Законом Приморского края от 24 июня 1997 г. "О выборах депутатов Думы Приморского края" предусматривалось, что окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Думы Приморского края утверждаются самой этой Думой (ст.8). Представляется, что такой порядок формирования избирательных комиссий нарушает принцип независимости их статуса и подрывает организационно-правовую основу проведения выборов.

Этого вполне можно избежать, если на уровне федерального закона предусмотреть более четкие юридические гарантии независимости избирательных комиссий в отношении не только реализации предоставленных им полномочий, но и порядка их образования (ст.22 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.). Более того, хотя, казалось бы, ясно, что официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на их основании решения обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, тем не менее, практике известны попытки неподчинения со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решениям избирательных комиссий об установлении результатов выборов. Так, в Карякском автономном округе местный губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. независимому кандидату, отменил свое же ранее принятое постановление о проведении выборов и отказался оставить занимаемую должность. Сходным образом развивалась ситуация в Магаданской области, где действующий губернатор потерпел на выборах поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на "противоречивость" законодательства о выборах*(3). Очевидно, что было бы целесообразно прямо сформулировать в ст.77 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. правило, согласно которому после принятия избирательной комиссией решения о результатах голосования и установлении итогов выборов вопрос об их отмене может быть рассмотрен только в судебном порядке.

Срок полномочий избирательных комиссий определен законом довольно четко, но и в федеральном, и в региональном законодательствах далеко не исчерпывающим образом рассмотрен вариант досрочного прекращения полномочий избирательных комиссий. Предусматривается, что в случае нарушения избирательных прав граждан избирательные комиссии любого уровня могут быть расформированы на основании решения соответствующего суда общей юрисдикции (ст.31 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.). Однако законодательство не содержит четко сформулированного запрета на прекращение деятельности избирательных комиссий и прекращение полномочий их членов со стороны органов, участвовавших в формировании этих комиссий, а также не дает однозначного ответа относительно возможности самороспуска избирательных комиссий. Представляется, что независимый статус избиркомов предполагает возможность досрочного прекращения их полномочий лишь на основании решения суда (принудительный вариант) или по их собственному решению (добровольный вариант). Это означает, что иные органы, в том числе участвовавшие в формировании избирательной комиссии, и вышестоящие избирательные комиссии сами не вправе принимать решения, влекущие за собой прекращение ее деятельности, например, отменять акты о ее создании или о назначении ее членов. В противном случае независимый статус избирательной комиссии являлся бы не более чем формальной, не подкрепленной надежными гарантиями декларацией.

Наряду с высказанными соображениями принципиального характера на основе проведенного анализа избирательного законодательства представляется необходимым внести некоторые частные поправки в Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. В частности, с учетом требований практики сформулируем ряд замечаний постатейного характера.

Статья 2, п.12. Не следует категорично заявлять, что в избирательной процедуре должна использоваться именно ГАС "Выборы". Было бы лучше просто сослаться на государственную автоматизированную систему как на общее требование и прописать параметры ее применения. А будет это ГАС "Выборы" или другая система - принципиального значения не имеет.

Статья 8. Следует предусмотреть возможность проведения выборов одновременно с российским референдумом, поскольку это позволяет существенно удешевить процедуру, тем более что п.1 ст.64 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. не исключает такой вариант.

Статья 17, п.14. Полномочия участковой избирательной комиссии по уточнению списка избирателей осуществляются в "установленном порядке". Форма проведения соответствующей процедуры не указана.

Статья 51, п.4. Вряд ли нужно настолько подробно регламентировать использование предоставляемого кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам бесплатного эфирного времени, например, указывать, что не менее половины этого времени нужно использовать для проведения публичных дебатов и "круглых столов".

Статья 58, п.10. По примеру п.14 ст.38, установившего предельные размеры суммы избирательного залога, следует регламентировать предельные размеры расходования средств избирательных фондов.

Статья 59, п.8. Недостаточность расплывчато сформулированного требования о том, чтобы данные о поступлении и расходовании средств избирательных фондов соответствующей комиссией "периодически направлялись в средства массовой информации", очевидна. Надо разработать хотя бы минимальные требования относительно того, насколько часто такие сведения должны становиться достоянием общественности.

Статья 66, п.9. Представляется излишним для такого принципиального акта, как Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г., перечисление самых мелких деталей порядка использования переносного ящика для голосования, вплоть до требования о наличии у выезжающих к избирателям членов комиссии письменных принадлежностей. Конечно, использование переносного ящика таит в себе возможность для злоупотреблений, так что правила обращения с ним должны быть основательно регламентированы, но и в этом нужно соблюсти меру. Кроме того, при всем разнообразии видов, "ящик" - всегда предмет многоугольной, но чаще всего четырехугольной формы, и вряд ли эта его особенность является существенной для процесса голосования. Рекомендуется заменить слово "ящик" термином "урна".

Статья 67. При детальной регламентации содержания практически каждой строки протокола отсутствует ответ на вопрос о том, будет ли протокол признан недействительным, если в целом он соответствует действительности, но отдельные его строки заполнены с нарушением этой нормы? Следует со всей определенностью указать, что такое несоблюдение установленной законом формы влечет за собой недействительность протокола, даже если он в целом правильно зафиксировал реальное положение вещей в ходе выборов.

Статья 70, п.2. Надо четче сформулировать требование, касающееся признания выборов несостоявшимися. В тексте два разных понятия употреблены в одном значении. Если в выборах принимает участие менее оговоренного в законе процента граждан (явка избирателей), то выборы признаются несостоявшимися. Если выборы прошли, большинство избирателей проголосовало против всех кандидатов, и ни один из них не избран, то выборы все равно состоялись, но в этом случае их результат следует признать негативным. Целесообразно ввести в закон термины "состоявшиеся выборы с негативным результатом" и "состоявшиеся выборы с позитивным результатом". Для краткости - позитивные или негативные выборы.

Статья 73, п.6 и 7. Уточнить, в каких случаях решение, принятое на референдуме, суд может отменить, а в каких признать недействительным (недействующим).

Статья 76, п.1. Определяя основания для аннулирования решения о регистрации кандидата за нарушения правила о регистрации только в одном округе (п.19 ст.38), следовало бы указать, во всех округах нужно производить аннулирование или только в тех, количество которых превышает установленную норму.

Исходя из содержания ст.32 и 71 Конституции РФ, Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. должен ограничиваться обеспечением основных гарантий реализации гражданами права на участие в управлении делами государства. К основным гарантиям вряд ли можно отнести детальное регулирование процедуры голосования или порядка составления протокола участковой избирательной комиссии. Эти аспекты могут быть предметом подзаконного нормативного регулирования, в частности, освещаться в инструкции Центральной избирательной комиссии РФ для федеральных выборов, инструкциях избирательных комиссий субъектов Российской Федерации для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых на основе соответствующей типовой инструкции.

Из ст.17 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. следует исключить положение, ограничивающее избирательные права и право на участие в референдуме граждан-военнослужащих. Частью 5 ст.17 установлено, что "военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума на указанных выборах, референдуме". Между тем, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение избирательных прав граждан-военнослужащих на основании того, что эти военнослужащие до призыва проживали в другой местности, никак не способствует защите основ конституционного строя в России, а тем более нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности. В демократическом правовом государстве с республиканской формой правления, в котором права и свободы человека признаются высшей ценностью, а носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, избирательные права должны обеспечиваться в равной мере для всех.

В воинских частях действительно существует особый порядок организации внутренней жизни, отражающий специфику службы, регламентированной воинскими уставами. Однако обязанность военнослужащего точно и в срок исполнять приказы командиров и начальников не имеет ничего общего с осуществлением гражданином-военнослужащим его избирательных прав. Представляется более перспективным направлением совершенствования избирательного законодательства расширение гласности избирательного процесса в воинских частях, контроля за воинскими начальниками со стороны общественности в целях недопущения навязывания политической воли голосующим военнослужащим.

Вызывает сомнение норма о том, что встречи кандидатов с избирателями-военнослужащими обеспечивает командир воинской части совместно с избирательной комиссией (п.7 ст.53 Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.). Н. Рябов и В. Ермолин отмечают, что "если военнослужащий, будучи в увольнении за пределами части, пожелает вместе с другими горожанами послушать того или иного кандидата, он это, безусловно, может сделать"*(4). Находясь в отпуске, военнослужащий также не должен зависеть от своего командира, если захочет встретиться с кандидатом в депутаты. Однако в настоящее время такие действия военнослужащего формально могут быть расценены как нарушение закона и повлечь для него негативные последствия.

Следует отметить, что в силу п.1 ст.45 рассматриваемого закона органам государственной власти и местного самоуправления запрещено информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях и избирательных блоках. Однако граждане-военнослужащие, например, нередко вынуждены голосовать "за" или "против" тех кандидатов, с которыми они не знакомы, которым не имели возможности задать вопросы по предвыборной программе и т.п. В условиях нарастающего абсентеизма, казалось бы, государство, напротив, должно стимулировать предвыборные мероприятия, в том числе в воинских частях, путем подключения всех своих ресурсов, хотя при этом действительно могут возникнуть серьезные проблемы обеспечения равных прав кандидатов. Потребуется разработка эффективных юридических механизмов защиты равенства пассивного избирательного права, однако пока федеральный законодатель предпочел более простой способ решения этой проблемы, введя императивный запрет.

Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. содержит не очень удачно сформулированные нормы, которые могут быть значительно упрощены. Например, конструкция "федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации" может быть заменена одним словом - "законом". Нет необходимости в тексте всего акта через запятую перечислять "избирательные комиссии, комиссии референдума", достаточно распространить нормы, относящиеся к избирательным комиссиям, на комиссии референдума в одной из статей федерального закона, или просто использовать термин "комиссия". Для исключения расширенного толкования этих понятий они могут быть включены в ст.2 Закона, которая так и именуется: "Основные термины и понятия". Но поскольку термином называют понятие, выраженное в слове или словосочетании, название указанной статьи также нуждается в корректировке.

Для подтверждения перегруженности текста Закона "Об основных гарантиях..." 2002 г. повторами можно привести такой пример: в п.6 ст.64 фраза "При получении избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме избиратель, участник референдума проставляет в списке избирателей, участников референдума серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина" может быть заменена более короткой: "При получении бюллетеня гражданин проставляет в списке избирателей (участников референдума) серию и номер своего паспорта или заменяющего паспорт документа".

Как следует из изложенного, Закон "Об основных гарантиях..." 2002 г. требует не только совершенствования по существу, но и стилистической, лингвистической доработки. Проведенный анализ данного акта представляется важным еще и потому, что законодательные нормы о порядке выдвижения кандидатов и списков кандидатов за сравнительно небольшой исторический отрезок времени кардинальным образом изменились: единственный способ выдвижения кандидатов на собраниях граждан, существовавший до конституционной реформы 1993 г., действующим законодательством вообще не предусмотрен. Вполне вероятно, что процедура выдвижения кандидатов будет совершенствоваться и в дальнейшем, поэтому нет необходимости закреплять нормы о порядке выдвижения кандидатов и их списков в Конституции РФ.

В.В. Панкратов,

руководитель секретариата ФАС МО,

советник юстиции I класса

"Законодательство", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------

*(1) В редакции Федерального закона от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ.

*(2) См.: Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1977. N 2. С.106.

*(3) Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль.1997. N 6. С.62.

*(4) См.: Рябов Н., Ермолин В. Избирательное право военнослужащего защищено Конституцией Российской Федерации // Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. N 4. С.108-109.