Новый Жилищный кодекс: что год грядущий нам готовит? (П.В. Крашенинников, "Адвокат", N 5, май 2004 г.)

Новый Жилищный кодекс: что год грядущий нам готовит?

Решение о разработке нового Жилищного кодекса было принято Правительством России в 1999 г. Работа над проектом шла медленно и трудно, он долго обсуждался, проходил многоступенчатые голосования, дорабатывался и перерабатывался. Теперь, судя по всему, ждать принятия нового кодекса осталось недолго. 20 апреля, после рассмотрения на парламентских слушаниях, проект кодекса был направлен в Правительство России. 26 апреля 2004 г. в Центральном доме журналиста состоялась пресс-конференция, посвященная основным положениям проекта Жилищного кодекса Российской Федерации. О сути грядущей жилищной реформы рассказал председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П.В. Крашенинников. Наш корреспондент Лада Юрьева представляет подробный отчет об этой своеобразной презентации, в дополнение к которому мы публикуем извлечения из законопроекта, предполагающие наиболее существенные изменения регулирования жилищных правоотношений.

Предыстория

Жилищный кодекс РСФСР был утвержден постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 г. и действует вот уже более 20 лет (с 1 января 1984 г.). Многие его положения безнадежно устарели, настолько, что в 1999 г. Правительство РФ отказалось от внесения поправок в 75 статей действующего Кодекса и приняло решение о разработке его новой редакции.

13 сентября 2001 г. был принят за основу разработанный Госстроем РФ (ныне - Федеральное агентство по строительству и ЖКХ) совместно с Минэкономразвития, Минфином, Минтрудом и Минюстом проект нового ЖК. Затем Госстрою с учетом высказанных на заседании Правительства РФ замечаний было предложено доработать проект и до 1 декабря 2001 г. в установленном порядке представить в Правительство РФ для внесения его на рассмотрение Государственной Думы. Выработка единой концепции и работа над законопроектом продлились более полутора лет, после чего в соответствии со ст. 72 Конституции РФ проект был направлен на согласование субъектам Федерации. Результаты согласования - около 900 замечаний и предложений от 74 российских регионов - были учтены в дальнейшей работе над проектом.

2005 г. : жилищная реформа или жилищная революция?

Открывая пресс-конференцию, председатель Комитета Государственной Думы РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П.В. Крашенинников кратко обрисовал сложившуюся ситуацию. В настоящее время в сфере жилищного законодательства действует большое количество нормативных правовых актов, нередко противоречащих друг другу, разобраться в которых сложно даже специалисту. "Именно поэтому мы констатируем, что в жилищной сфере права граждан надлежащим образом не защищены". Наряду с Жилищным кодексом РСФСР в России действует несколько тысяч нормативных правовых актов, некоторые из которых были приняты еще в 30-х годах прошлого века НКВД СССР, который занимался тогда регулированием жилищных отношений.

Жилищный кодекс РСФСР отражает реалии советской эпохи: каждому гражданину гарантировалось получение бесплатного жилья, постановка на очередь по улучшению жилищных условий в предусмотренных законом случаях. По мнению П.В. Крашенинникова, "новый Жилищный кодекс содержит в себе новую концепцию жилищного законодательства, отменяет все старые акты и нормы и разрешает множество проблем. Главным нововведением Кодекса является отмена всех категорий льготников и уничтожение понятия "очередь на жилье". С момента вступления в силу нового ЖК жилье будет предоставляться только малоимущим и только по договору социального найма. Проживающие в настоящее время по этим договорам граждане имеют право приватизировать свои квартиры до вступления Кодекса в силу. Ведь его введение в действие означает отмену соответствующих положений Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", на основании которого в России миллионы людей стали собственниками своей жилплощади.

Часть 3 ст. 40 Конституции РФ 1993 г. провозгласила: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". С тех пор было принято большое количество актов в жилищной сфере, в том числе федеральные законы "О приватизации жилья", "Об основах федеральной жилищной политики", "О товариществах собственников жилья". Гражданский кодекс РФ также содержит в себе некоторое количество норм, регулирующих жилищные отношения.

В Жилищном кодексе 1983 г. говорится, в частности, о том, что каждому будет предоставлено бесплатное жилье. "Но это иначе как враньем не назовешь, ведь по существу все нормальные люди понимают, что это невозможно, - подчеркнул П.В. Крашенинников. - Другое дело, что некоторая часть людей умело пользуется этой коррупционной ямой".

Отмена льгот на получение жилья и бесплатной приватизации - это еще не все. Те, кто не успеет приватизировать жилье и продолжит свое проживание в муниципальных квартирах после вступления в силу нового Кодекса, будут вынуждены оплачивать все коммунальные платежи в полном (100%) объеме. Власти через суд будут выселять должников за неуплату в специальные общежития, где им будет предоставлена жилплощадь в размере 6 кв.м на человека. "И граждане должны помнить, что воспользоваться правом получения очередного социального жилья можно всего один раз в жизни", заявил П.В. Крашенинников.

В новом Кодексе нет определения, кто такие малоимущие. Предполагается, что классифицировать по этому критерию граждан будут администрации субъектов Федерации. "Критерии определения льготников во всех регионах разные, - отметил П.В. Крашенинников, - поэтому в Госстрое будет разработана специальная методика, учитывающая уровень зарплаты гражданина, его имущество". Отсутствие критериев в самом проекте ЖК уже вызвало нарекания со стороны парламентариев. Так, депутата Г.В. Хованскую не устраивает, в частности, что в проекте нет определения категории первоочередников: о детях-сиротах, инвалидах первой группы и других категориях граждан, нуждающихся в опеке и защите со стороны государства, в проекте Кодекса ничего не сказано.

На сегодняшний день средний прожиточный минимум в России составляет 2700 руб. Если человек получает официальную зарплату в размере 2720 руб., он уже не считается малоимущим и лишается права "бесплатного" проживания (речь о предоставлении "бесплатного" жилья уже не идет). Таким гражданам уже придется покупать жилье за собственные деньги или воспользоваться механизмами ипотечного кредитования.

В.П. Крашенинников отметил, что в проекте нового ЖК возрождается такая форма удовлетворения жилищных потребностей граждан, как жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), которые будут двух видов: одни будут сначала строить, а потом эксплуатировать жилье, другие - сначала покупать жилую площадь, а потом эксплуатировать. Много положений посвящено правилам использования в многоквартирных домах объектов общего пользования, а также товариществам собственников жилья.

"Проект нового Кодекса можно охарактеризовать тем, что любые операции с жильем, которые гражданин собирается произвести (например, переоборудовать квартиру, перевести свой дачный домик в категорию жилого помещения) подробно прописываются, дается исчерпывающий перечень документов, которые должны предоставляться, указываются сроки решения этих вопросов чиновниками, - отметил П.В. Крашенинников. - С этой точки зрения, конечно, новый Жилищный кодекс снимет огромное количество административных барьеров". Проект регулирует особенности некоторых сделок с жилыми помещениями (ипотека, обмен, поднайм, наследование). По мнению П.В. Крашенинникова, следует наконец отказаться от иллюзий, которые порождают закрепленные в Жилищном кодексе РСФСР декларативные нормы. "Нужно как можно скорее отказаться от положений Кодекса, провозглашающих, что всем все будет. Взамен этих иллюзий мы предлагаем соответствующий правовой инструментарий и механизмы реализации новых (соответствующих мировому опыту и законодательству) жилищных норм".

Предполагается, что прекратят свое действие сразу несколько федеральных законов, на которых сейчас по сути держится все жилищное законодательство: Закон об основах федеральной жилищной политики, Закон о товариществах собственников жилья, Закон о приватизации жилья и др. Все эти законы, а также ряд других нормативных правовых актов призван заменить новый ЖК.

Вопросы, вопросы...

В заключительной части пресс-конференции П.В. Крашенинников отвечал на вопросы журналистов.

На вопрос, какие меры предусмотрены в проекте нового ЖК в отношении злостных неплательщиков, П.В. Крашенинников ответил следующее: "На сегодняшний день ст. 12 Закона об основах жилищной политики предусматривает выселение за неуплату коммунальных платежей, бесхозяйственное обращение с жильем, неправомерную реконструкцию жилья. Эта норма присутствует и в проекте". Для того чтобы выселить злостного неплательщика из квартиры муниципального либо государственного жилищного фонда, его задолженность по квартплате и коммунальным платежам должна быть не менее 6 месяцев.

Выселение производится только в судебном порядке. Если в суде выяснится, что гражданин своевременно не получал зарплату или пенсию, то, безусловно, в иске о выселении будет отказано. Исковое производство будет прекращено и в случае, если к моменту судебного заседания гражданин погасит задолженность. Если же суд сочтет, что нет условий, препятствующих выселению злостного неплательщика, такое выселение будет производиться в другое жилое помещение по нормам общежития (6 кв.м). Долг при выселении все равно будет взыскиваться.

Что касается мер предварительного предупреждения налогоплательщиков, то таковые уже имеются - работники эксплуатационных организаций ходят по квартирам и уговаривают должников добровольно погасить задолженности. "Некоторые муниципальные власти дошли до того, что начали печатать списки должников, что, на мой взгляд, противоречит Конституции России, - отметил П.В. Крашенинников - Но выселение - это мера ответственности. Раз уж гражданин проживает в квартире по договору социального найма, он должен платить деньги за пользование этим имуществом".

Много вопросов вызвала проблема очередников, которые в случае принятия проекта ЖК РФ в его нынешнем виде разом лишатся многолетних надежд на улучшение жилищных условий. Есть ли какие-то разумные ограничения в отношении чиновников, в корыстных целях "удерживающих" очередь без движения, и какие сроки предусматриваются на предоставление жилой площади? На этот вопрос П.В. Крашенинников ответил следующее: "В России условия строительства и критерии предоставления жилья в каждом регионе свои. Одно дело строить в Якутии и совсем другое - в Краснодарском крае". Немаловажен тот факт, что с точки зрения имущественного положения российские регионы отличаются друг от друга. Строительство и предоставление жилья являются компетенцией органов местного самоуправления, которую они будут реализовывать исходя из уровня официальных доходов населения, а также благосостояния общества в целом.

На просьбу прокомментировать прогнозируемые сроки принятия и вступления в силу нового ЖК П.В. Крашенинников ответил: "По моим расчетам, Жилищный кодекс Госдума примет в первом чтении в весеннюю сессию. Дальше я лично буду настаивать на том, чтобы нам дали время на доработку поправок, следовательно, второе и третье чтение будут осенью. Вступление в силу нового ЖК предполагается с 1 января 2005 г.

П.В. Крашенинников не утаил от собравшихся и своих опасений. У проекта нового ЖК есть и будут противники: левые думские фракции могут воспользоваться тем, что проект не предусматривает права на жилье для всех, и расценить это как ущемление прав граждан, наступление государства на гражданские права и свободы: "Однако право на жилье для всех - это бесконечный самообман, этого не может быть в принципе, потому что не может быть, - отметил П.В. Крашенинников. - Думается, основная часть депутатов однозначно проголосует за новый Жилищный кодекс России". Он отметил, что сегодня более 70% норм ЖК РСФСР просто-напросто мертвы, неприменимы на практике. В реальности все выглядит, мягко говоря, иначе: "Старый Кодекс "стопорит" развитие российского жилищного законодательства и дает основания региональным и муниципальным чиновникам устанавливать свои "правила игры" в региональном жилищном секторе".

У собравшихся не было сомнений в том, что ныне существующие жилищные льготы весьма условны. Сомнения вызвали положения проекта относительно прав льготников. Если для того, чтобы встать на очередь для получения муниципального жилья, необходимо быть малоимущим и нуждающимся одновременно, а процесс ожидания жилья растягивается на десятилетия, получается, что на протяжении всего этого времени гражданину нужно оставаться малоимущим (т.е. в настоящее время имеющим официальную зарплату менее 2700 руб.) и нуждающимся? П.В. Крашенинников утвердительно ответил на этот вопрос, отметив, что проект нового ЖК прошел экспертизу в Совете Европы.

На вопрос, как быть, если имущественное положение гражданина изменилось в лучшую сторону после предоставления ему социального жилья, П.В. Крашенинников ответил однозначно: "Никто у этого человека отбирать жилье не будет. В проекте нового Кодекса договор социального найма является бессрочным, однако размер квартплаты и других коммунальных платежей несколько увеличится, поскольку гражданин попадает уже в другую категорию - имущих граждан".

На актуальный вопрос, что будет с молодыми семьями, которым жилье было предоставлено в соответствии со специальной программой (например, в г.Москве), не попадут ли они под удар, П.В. Крашенинников ответил: "Напротив, те законы, которые идут в одном пакете с новым ЖК, будут способствовать расширению бюджетного финансирования этих программ".

Предусматривает ли проект ЖК РФ ответственность за несанкционированную перепланировку квартир? На этот вопрос П.В. Крашенинников ответил, что в нормах нового ЖК подробно расписан механизм проведения перепланировок. Уже сегодня ГК РФ предусматривает лишение права собственности тех лиц, по вине которых произошли конструктивные нарушения в результате несанкционированной перепланировки.

Актуальным и до сих пор нерешенным остается вопрос, предусматриваются ли в проекте нового ЖК переходные нормы при отмене права на приватизацию муниципального жилья. По мнению П.В. Крашенинникова, необходимо опубликовать проект Кодекса хотя бы за несколько месяцев до его вступления в юридическую силу, с тем чтобы дать время на ознакомление общественности с его основными положениями. "Конечно же, Кодекс будет предусматривать переходные нормы, связанные с проблемами общежитий при предприятиях, которые от них отказались, а муниципалитет не желает их ставить на свой баланс. Конечно, мы будем предлагать переходную норму, с тем чтобы эти общежития превратить в муниципальный жилищный фонд".

Переход на новые нормы к ликвидации приватизации жилья скорее всего будет вестись по такой схеме, чтобы граждане, которые получили это право, но не успели его осуществить, имели реальную возможность осуществить это право в течение, например, последующих 2-3 лет.

На вопрос, предусмотрены ли в проекте ЖК РФ гарантии гражданам при сносе их жилья, П.В. Крашенинников ответил, что такие гарантии существуют и будут только усилены проектом нового ЖК. "Если сносится муниципальное жилье, то гражданину муниципальные органы обязаны предоставить положенную по жилищным нормам площадь. Если подлежащее сносу жилье находится в частной собственности, местные власти должны договариваться с гражданином в каждом конкретном случае".

На вопрос, может ли передаваться муниципальное жилье по наследству, П.В. Крашенинников ответил отрицательно: "Наследовать и распоряжаться по своему усмотрению муниципальным жильем нельзя до той поры, пока это жилье не приватизировано или гражданином не подано заявление о такой приватизации. Право проживания зарегистрированных на жилой площади граждан сохраняется".

На следующий вопрос, будет ли новый Жилищный кодекс России актом универсальным и всеобъемлющим, не требующим принятия других дополнительных нормативных правовых актов, П.В. Крашенинников ответил: "Безусловно, новый Кодекс сам по себе не сможет охватить весь объем существующих в России жилищных отношений, вобрать в себя и урегулировать механизмы их реализации на практике. Пакет законопроектов по жилищной реформе помимо нового ЖК будет состоять из 28 законов, взаимодополняющих друг друга (например, закон о государственной регистрации недвижимого имущества, закон об ипотеке и др.).

Присутствовавшая на пресс-конференции депутат Г.В. Хованская, косвенно поддержала П.В. Крашенинникова по самому болезненному вопросу предполагаемых нововведений. После принятия нового ЖК очередь на получение бесплатного жилья сократится как минимум в два раза. По данным Госстроя РФ, сейчас в очереди на бесплатное жилье в России стоит 4,4 миллиона семей. После принятия Жилищного кодекса России в ней останется 2,4 миллиона, т.е. шансы очередников получить квартиру возрастут. По мнению Г.В. Хованской, сейчас около 30% стоящих в очереди на жилье в Москве не являются нуждающимися в ней.

P.S. редакции: Работа над новым Жилищным кодексом близится к своему завершению. Надеемся, что желание его разработчиков - как можно скорее принять по сути революционный кодекс в жилищной сфере - не скажется на его качестве, а значит, на качестве жизни всех россиян. Думается, что одобрение основных положений Кодекса Советом Европы является важным для нашей страны, однако не следует забывать и о том, что Россия - это не Европа.

П.В. Крашенинников,

председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому,

уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству

"Адвокат", N 5, май 2004 г.