Глобализация и развитие экологического законодательства (С.А. Боголюбов, "Журнал российского права", N 5, май 2004 г.)

Глобализация и развитие
экологического законодательства

1. Вклад России в развитие экологического законодательства. Окружающая человека природная среда никогда не имела установленных рубежей, кроме границ биосферы, не познанных и не освоенных человечеством. Перемещение воздуха, вод, животных, использование и деградация Мирового океана, разведка и добыча минеральных ресурсов и их применение наряду с ветровой, солнечной, ядерной энергией, опустынивание и заболачивание всегда носили наднациональный характер и привлекали внимание всемирного сообщества, требуя принятия экономических, правовых, организационных решений.

Нарастание глобального экологического кризиса обусловливается прогнозируемым и видимым исчерпанием полезных ископаемых, дефицитом чистой питьевой воды, подошедшим к критической черте загрязнением крупных городов выхлопами автомобильных газов и промышленными выбросами вредных веществ в атмосферу, массовой вырубкой лесов - зеленых легких планеты, эрозией и сокращением пашни и иных сельскохозяйственных угодий. Количественное воздействие людей на природу преобразуется в иное качество, предполагающее новые подходы к решению экологических (природоресурсных, природоохранных) проблем.

Сбывается семидесятилетней давности предсказание великого русского ученого и общественного деятеля В.И. Вернадского о превращении человечества как геологической силы в единое всепланетное образование, способное своим разумом и действиями потрясти Вселенную, в отличие от давнего прошлого, когда отдельные народы и племена были достаточно разобщены материками и океанами и не имели такой созидательной и разрушительной силы.

В области экологии глобалистика не мода, не поветрие, не увлечение, а всегда существовавшая и обостряющаяся, перезревшая необходимость: столетиями природа рассматривалась как неисчерпаемая кладовая, от которой не ждали милостей, а хватали, брали, с которой боролись. Не закончилась борьба с природой и в настоящее время: оползни и сели, сходы лавин и ледников, тайфуны и наводнения, землетрясения и извержения вулканов уносят сотни тысяч человеческих жизней и требуют предупреждения и нейтрализации вредных последствий.

Только в ХХ веке сначала возникло требование рационального, неистощительного использования природных ресурсов, а затем, во второй половине ХХ века, созрела острая необходимость охранять, беречь природу, то есть естественную, природную, всю окружающую человека среду от безудержного загрязнения и беспредельного истощения, защищать не только эмоционально, идеологически, но и профессионально, юридически.

Жители городов и сельской местности стали ощущать свою принадлежность не только к народам и государствам, но и материкам, Земле, всему мирозданию. Свою лепту в это мироощущение вносят религии, традиционные для России, - христианство, а также ислам, буддизм, иудаизм и другие. Не остается в стороне и законодательство.

Как и другие отрасли законодательства России, экологическое законодательство имеет в связи с глобализацией и экологическим кризисом свои пробелы и проблемы. К основным проблемам относятся: соотношение "ярусов" экологического законодательства - международных норм и договоров РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных и локальных нормативных правовых актов; инвентаризация и уяснение иерархии общепризнанных принципов и норм международного права и действующих актов национального законодательства; аккуратное, цивилизованное и своевременное включение в российское природоохранное законодательство оправдавших себя требований международного сообщества и других государств, в том числе гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения при владении и пользовании участками и объектами природных ресурсов*(1).

Рассмотрение самобытных положений российского экологического законодательства и их использование в других странах будет способствовать при помощи историко-сравнительного метода повышению нашего самосознания и расширению потенциала действия эколого-правовых требований.

В нашей стране, первой в мире, был принят в 1960 году Закон об охране природы в РСФСР, декларировавший основы природоохранной государственной и общественной деятельности, которые развиваются уже почти полстолетия у нас и в других странах. Обратим внимание: положения Закона не ограничивались природоохранными проблемами России, а имели в виду всю принадлежащую человечеству природу.

Установленные этим Законом и оправдавшие себя в дальнейшем основные направления охраны природы, отличавшиеся по тем временам достаточной новизной, сводились к следующему: охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа; Госплан РСФСР, Всероссийский Совет Народного Хозяйства, министерства и ведомства привлекают общества содействия охране природы к участию в рассмотрении планов комплексных мероприятий по использованию и преобразованию природы и проектов крупнейших строек, затрагивающих сохранность природных ресурсов; обязанности общественных инспекторов по охране природы являются почетными; включение преподавания основ охраны природы в школьные программы и в учебники; введение обязательных курсов охраны природы и воспроизводства ее ресурсов в высших и специальных средних учебных заведениях с учетом их профиля; помимо лесов, охрана и регулирование использования охватывают естественную (дикую) растительность как источник пищевых ресурсов, лекарственное и техническое сырье, семена диких растений для посева, резерв видов для введения в культуру, средства закрепления почв, существенную часть географической среды, влияющую на климат, водный режим и обогащение почвы; охрану отдельных ценных, редких и исчезающих видов растений; подлежат охране зеленые насаждения во всех населенных пунктах, а также в зеленых зонах вокруг них и вдоль дорог, как имеющие оздоровительное, защитное и культурно-эстетическое значение; вырубка этих зеленых насаждений (кроме мер ухода) или перенесение их в другие места допускается лишь в виде исключения с особого на то разрешения; охране подлежат типичные ландшафты, достопримечательные объекты живой и неживой природы как характерные или как уникальные примеры природных условий отдельных зон и физико-географических областей; исполнительные комитеты обязаны в интересах современников и последующих поколений обеспечивать сохранность образцов нетронутой природы и живописных местностей; очагов размножения и расселения ценных животных; природных объектов, ценных в историко-мемориальном и культурном отношении.

К сожалению, своевременно провозглашенные этим Законом благородные цели не были до конца реализованы в нашей стране. В США же принятый спустя десять лет аналогичный закон был подкреплен деятельностью общественных движений, множеством подзаконных актов об административных и судебных процедурах и созданием эффективного природоохранного, в том числе жесткого административного, правоохранительного механизма, что привело к консервации и существенному облагораживанию природной среды.

Положительным экологическим опытом России могут считаться принятие и осуществление грандиозных государственных природоохранных программ создания лесных полос в степных и полупустынных зонах при помощи централизованных, мобилизационных способов управления и финансирования, организация системы более ста заповедных и иных особо охраняемых территорий (по площади - крупнейшей в мире), создание российских, в том числе зональных и показательных, школ земледелия, семеноводства, лесоводства и животноводства, проведение добровольных общественных субботников и соревнований между улицами, кварталами и поселениями за призовые места в области озеленения и благоустройства, строительство гидроэнергетических, мелиоративных осушительных и оросительных систем методом народной стройки.

Кое-что из этого подвергается в настоящее время критическому анализу (порой не без оснований), предается забвению, разрушению и даже осмеянию. Но в свое время это сыграло положительную роль в организации рационального, эффективного природопользования и охраны окружающей среды, пустило свои корни, использовано творчески и в позитивном плане за рубежом.

Уникальным российским явлением стала обязательная государственная экологическая экспертиза, проводимая два десятка лет в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.

Экспертиза: 1) родилась из неудачных попыток внедрения у нас оправдавшей себя на Западе оценки воздействия каждого предприятия на окружающую среду; 2) учитывает государственный механизм организации и контроля природопользования; 3) ее сегодняшний недостаток (как и ОВОС) - анализ лишь планируемой, но не осуществляемой деятельности; по мере дальнейшего функционирования государственной экологической экспертизы и прекращения работы устаревших предприятий этот недостаток будет сводиться на нет.

Не следует забывать и о гласности обсуждения экологических проектов: с опубликованием проектов Земельного, Водного, Лесного кодексов в 70-х гг. начинались активные дискуссии специалистов и общественности по экологическим проблемам. Известный проект века о повороте части вод сибирских и северных рек на юг вызвал резко отрицательное отношение российской, норвежской, финской и всей мировой общественности в середине 80-х гг. и был приостановлен.

Большинство указанных выше законодательных экологических новелл оправдали себя не только в нашей стране, но были применены и в других странах Африки, Азии, Америки, Европы, поскольку природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания мирового, федерального и регионального экологического опыта и законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, носят не только и не столько региональный, сколько общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение нормального климата и миграции животного мира, удовлетворение потребностей в пище и в чистой пищевой продукции, борьба с парниковым эффектом, вызванными им потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными кислотными и иными загрязнениями, с землетрясениями, тайфунами, наводнениями, другими экологическими катастрофами, чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.

Глобализация экологического права не ограничивается восприятием российского правотворчества в области охраны окружающей среды. В этой сфере велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории, - а это одна восьмая часть всей суши и береговая линия 14 морей и двух океанов, - взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР.

Ряд модельных экологических законов рекомендательного характера был предложен Россией странам СНГ посредством Ассамблеи Содружества; это - законопроекты об экологической безопасности, об экологическом образовании и культуре, о государственной поддержке сельского хозяйства, об обязательном экологическом страховании, об экологическом контроле.

Часть их была творчески воспринята в странах СНГ, некоторые отдельные нормы вошли в национальные законодательства; в российском экологическом законодательстве были применены нормы законов Украины - об экологической экспертизе, Казахстана - о землепользовании и государственном экологическом контроле, Белоруссии - об охране лесов, Грузии - об особо охраняемых природных объектах.

Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего с государствами СНГ, в области охраны гидроэнергетических, биологических и лесных ресурсов, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, с саранчой и другими вредителями растений, предупреждения и ликвидации вредных последствий паводков, наводнений, иных стихийных бедствий.

Совместная защита окружающей среды предусматривается в Уставе СНГ. В 1992 году странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды. В 1996 году между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и РФ заключен договор, обязывающий их наращивать сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности, предпринимать совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф. Эти договоренности носят достаточно общий характер, соответствуя духу и букве современного международного экологического сотрудничества.

2. Сочетание национального и глобального экологического благополучия. Процессы глобализации, являясь объективными, предполагают их анализ, предвидение как положительных - с целью учета и использования, так и негативных - с целью предотвращения - моментов и последствий. Если письменные юридические правила сравнительно легко перенимаются и проникают из одного национального законодательства в другое, то процедуры правоприменения усваиваются труднее, сложнее, а правопонимание, эколого-правовые традиции и уровень культуры еще более устойчивы и не поддаются быстрым изменениям, что следует принимать во внимание для осуществления эффективного движения вперед и реформирования экологической и правовой деятельности.

Включаясь в мировое экологическое поле, сознавая себя частью мирового сообщества, Россия становится участницей обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного и правового сотрудничества. Проблема исполнения Россией международных экологических обязательств является достаточно острой по нескольким причинам.

Во-первых, менталитет и привычки россиян сводятся к тому, что, как подметил еще в ХIХ веке М.Е. Салтыков-Щедрин, свирепость российских законов компенсируется возможностью их неисполнения: правовые предписания не сразу становятся привычными, и для их эффективного применения требуется время для внедрения в жизнь. Спущенные сверху законодательные требования сталкиваются с устоявшимися вековыми российскими традициями и обычаями природопользования населения, с трудом овладевают массами и правосознанием.

Этим обусловливается, во-вторых, необходимость имплементации международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство, которая осуществляется постоянно, но с трудом ввиду новизны проблем, уровня технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемости значительной части природоохранных предписаний по причине их некой декларативности и размытости. Рассчитанные в западных странах на законопослушание и добровольное соблюдение гражданами, они встречаются с непониманием и отчужденностью частью российского общества, что необходимо учитывать при проведении глубоких реформ и преобразований.

В-третьих, природоохранные требования ввиду охватившего общество системного кризиса не стали приоритетными среди других общественных и государственных интересов. Имеющая большую плотность населения и развитую промышленность Европа острее страдает от отрицательных последствий научно-технического прогресса; просторы и природные ресурсы России несколько смягчают и временно отдаляют трагические проявления мирового экологического кризиса.

В-четвертых, государственный экологический надзор и контроль рассредоточены не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления. Это, с одной стороны, децентрализует, демократизирует исполнение глобальных требований, но, с другой, - задерживает, отдаляет их доведение до сведения исполнителей, рассредоточивает, замедляет управление охраной окружающей среды.

Один из международных общепризнанных принципов заключается в том, что каждое государство имеет право на использование природных ресурсов для целей развития и удовлетворения потребностей своих граждан, а экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов.

Принцип суверенитета государств над природными ресурсами в пределах своей территории отражен в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами" от 14 декабря 1962 г., в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года, в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года.

Ряд положений российского национального законодательства в экологической сфере имеет в настоящее время весьма актуальный характер с точки зрения реализации этого принципа и ввиду обострения глобальных природоохранных проблем, современного реформирования федерации, вхождения России в мировое сообщество: анализ этих норм показывает как попытки учесть международные правила и требования, так и отстоять свои национальные природоресурсные интересы.

В статье 71 Конституции России к ее ведению относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, метеорологическая служба. По этим направлениям, являющимся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению России, по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и актуальность в настоящее время приобретают и такие полномочия России, на первый взгляд напрямую не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических), федеральная государственная собственность (в том числе на природные ресурсы) и управление ею, гражданское законодательство (внедрение частноправовых, имущественных, рыночных начал).

Это обусловлено провозглашением вслед за европейскими государствами в ст. 42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением*(2).

Ответственность государства базируется на международном принципе, согласно которому хозяйственная деятельность, осуществляемая на всей его территории, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции. Исходя из этого принципа формулируется совместная компетенция РФ и ее субъектов в ст. 72 Конституции РФ, где предусматриваются обширные предметы совместного ведения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности*(3).

Ответственность Федерации за свои субъекты установлена и в других зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее федеральными землями, укрепляет законодательное регулирование охраны окружающей среды на федеральном уровне и усиливает централизованное экологическое управление.

Одной из первых проблем особого рода, возникающих в области глобализации экологического права, стала унификация эколого-правовой терминологии, понятий, определений. Неоднозначными оказались и более общие правовые институты, например, распространение и получение информации, экологические правонарушения и преступления.

Самым противоречивым стало понятие "окружающая среда", под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. Российское право изначально считало окружающей средой лишь природную, естественную среду, саму природу во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому Закон РСФСР 1991 года исходил из этого и соответственно был назван "Об охране окружающей природной среды".

В Федеральный закон 2002 года были включены некоторые прогрессивные положения, в нем регулируются не только природные, но и природно-антропогенные и даже антропогенные (созданные человеком для обеспечения его потребностей и не обладающие свойствами природных) объекты, что может изменить российскую эколого-правовую доктрину и уже отражено в названии Закона - "Об охране окружающей среды".

Следует признать, что и в Конституции РФ уже более десяти лет используется понятие "окружающая среда", но тогда оно расшифровывалось и интерпретировалось в федеральном законодательстве именно как природная среда обитания, находящаяся под антропогенным воздействием человека.

Другим, менее значимым примером разночтения терминов может служить понятие ландшафта, под которым у нас обычно понимается рельеф или географический комплекс, типологическая, региональная система поверхностных наблюдаемых природных единиц. Это кажущееся незначительным разночтение затруднило подписание нашей стране европейского соглашения по поводу охраны ландшафтов.

В Европе ландшафт - это более сложное понятие, включающее не только рельеф, но зачастую и климат, растительность, животный мир, население и его культуру, сливающиеся в гармоничное единое целое*(4).

Глобальный характер экологии приводит к созданию глобальных наднациональных экологических органов управления - это учреждение международных органов по охране китов, морских котиков, белых медведей и других исчезающих видов животных, а также растений; координация деятельности государств по установлению квот нефте- и газодобычи и минимальных цен на углеводородное сырье в ОПЕК; обмен технологиями использования энергии солнца, ветра, морских приливов; согласование мер поиска, обработки, транспортировки, охраны и продажи алмазов, платины, палладия, золота и других драгоценных металлов; формирование системы ограничений вредных выбросов в атмосферу, наблюдения за выбросами, взимания платы за излишки загрязнений, допущенные после 1990 года и подписания Киотского протокола; организация международных органов управления движением и спасения морских, воздушных и космических судов, очищением Мирового океана, недопущением глобальной вырубки лесов и обеспечением лесовосстановления; объединение усилий по борьбе с незаконным выращиванием конопли и других растений, содержащих наркотические или ядовитые вещества; их транспортировкой, распространением и сбытом; международный надзор за планомерным и повсеместным уничтожением химического оружия, количество которого способно уничтожить все живое на планете несколько раз; функционирование Европейского экологического арбитражного суда, европейской экологической комиссии и других европейских органов экологического взаимодействия.

В ХХ веке удалось не допустить массового применения химического, бактериологического, биологического и ядерного оружия.

Новые глобальные угрозы ХХI века - это экологический терроризм: незаконное применение дефолиантов, распространение отравляющих боевых химических веществ; точечное использование изотопов и иных радиоактивных материалов, вплоть до миниатюрных атомных бомб; заражение населения с помощью птиц и рыб инфекционными заболеваниями с целью вызвать эпидемии и эпизоотии; выжигание джунглей, сельвы, тайги; попытки взорвать крупные водосдерживающие плотины, космические аппараты и атомные электростанции.

Эти теракты могут приобретать межнациональный, межконтинентальный характер, иметь всемирные, возможно, необратимые последствия. Поэтому необходимо повышение бдительности, чтобы пресечь эти экологические угрозы, в том числе путем своевременного принятия соответствующих норм административного, уголовного, экологического права.

Кроме того, распространение и открытость международного экологического контроля приводит к созданию международных общественных объединений, таких как Гринпис, Фонд дикой природы и др., существующих на средства международных, неправительственных организаций, активно выступающих против антиэкологических действий и при необходимости широко информирующих о них международное сообщество.

Тенденции и последствия глобализации для организации природопользования и охраны окружающей среды, таким образом, весьма многообразны и в большинстве своем могут быть своевременно и правильно прогнозируемы, предсказуемы и учтены при формировании и осуществлении национальной и мировой экологической политики.

3. Мировая экономика, право и экология. Окрытие после завершения холодной войны многих государственных границ в Европе и Азии, мировая экономическая и политическая интеграция и международное сотрудничество поставили на повестку дня проблемы уяснения соотношения правового регулирования экономики, воздействия его на экологию, взаимовлияния права и экологии, экономики и экологии, заимствования оправдывающих себя во многих других государствах имущественных и иных рыночных рычагов воздействия на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования.

Международный обмен не ограничивается сферой транснациональных загрязнений и стихийного перемещения природных объектов; межгосударственные экономические связи и торговля включают большой комплекс экологически значимых товаров, что надо иметь в виду при вступлении во Всемирную торговую организацию.

Это - добывание, продажа, транспортировка и вывоз охотничьих, в том числе пушных, трофеев, экспонатов и коллекций редких животных и растений; перекачка нефти, производимых из нее продуктов, газа, иного углеводородного сырья; экспорт пилолесоматериалов; импорт продовольствия (около одной трети от потребляемого); ввоз технологий, промышленной продукции, химических веществ, а также радиоактивных отходов для переработки.

Применение вследствие этого международных стандартов качества распространяется не только на товары, но также и на услуги экологического характера - сертификацию лесной и иной экологической продукции, внедрение экологического аудита, добровольное и обязательное страхование экологических рисков, иные формы экологического предпринимательства.

Вхождение России в мировой экологический рынок и участие в мировой конкуренции предполагают необходимость правового решения ряда новых проблем - о соответствии общепризнанным техническим требованиям экспортируемого сырья и импортируемой продукции, российских природоохранных стандартов мировым требованиям, например, в части вредных выхлопов и уровня шума автомобильных и авиационных двигателей, обеспечении надлежащего таможенного и производственного экологического контроля.

Продажа за рубеж экологических товаров приводит и к конфликту интересов в связи с контрабандой выловленных биологических ресурсов дальневосточных морей; прокладке нефтепроводов в китайском или японском, грузино-турецком или кубано-черноморском направлениях с каспийского газонефтяного месторождения; при установлении экспортных и импортных пошлин на ввоз и вывоз экологической продукции, осуществлении государственного контроля за количеством и качеством вырубки лесов финскими и китайскими компаниями*(5).

Рыночные реформы в России, принципы конкуренции касаются и экологической сферы, в первую очередь защиты частной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы и объекты.

Актами Верховного Совета РСФСР 1991 года, указами Президента РФ 1993 года, Водным (1995 г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами были намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы: на государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную.

В настоящее время организуется и осуществляется деятельность комиссий для реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" 2001 года, которым положено начало не только фактического, но и юридического размежевания земель в пределах Российской Федерации*(6).

Включение в соответствии с ГК РФ земельных участков, водных обособленных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот ("в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" - ст. 129) повышает ответственность собственников природного и иного имущества за их рациональное использование и экологическое состояние.

Государство не меньше отвечает за рынок природных объектов, за единое экономическое (добавим - и экологическое) пространство и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологического предпринимательства без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта*(7).

Восприятие после семидесяти лет существования другой идеологии и внедрение имущественных начал природопользования должно исходить из преемственности традиций, общинных и коллективистских обычаев, не навязанных сверху и обладающих определенной инерционностью в своем историческом развитии. Духовное наследие России включает религиозное мировоззрение и отношение ко всему живому на Земле; хищническое отношение к природным богатствам противно традиционным религиям - христианству, а также мусульманству, буддизму, иудаизму и др.

Экономические рычаги экологического управления признаются эффективными, но не единственными; их дополняют создание организаций и органов наднационального масштаба, вовлечение во всемирную охрану окружающей среды региональных и муниципальных органов, утверждение в международной и национальной практике принципов международного экологического сотрудничества, установление границ юрисдикции разноуровневых органов по отношению к природным ресурсам и их охране.

Большие надежды возлагались в современном экологическом праве на совершенствование экологического управления в Федерации экономическим путем - разграничением собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную и региональную), муниципальную и частную собственность, передачей и разграничением функций распоряжения природными ресурсами их разным владельцам.

В принципе этим подходом воспроизводится в настоящее время и во многом развивается тезис известного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием должны были быть заменены в основном экономическими методами управления природными ресурсами.

При этом во многом копировался положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях, но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер, предполагают иную правовую и экологическую культуру и оправдали себя за прошедшие мирные столетия.

При всей целесообразности и перспективности внедрения в экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал дают себя знать, оказывают влияние и требуют исправления: неуклюжесть и медлительность их освоения при реорганизации федеративных отношений; изначальная направленность интересов региональных собственников на разъединение, местничество, сепаратизм, а не на сплочение, что в условиях нестабильного федеративного государства представляет угрозу территориальной целостности страны и ее природы; неподготовленность общественного мнения и правовой культуры элит и всего населения.

Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды между РФ и ее субъектами только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение ввиду упоминавшегося межрегионального характера большинства экологических проблем, решение которых предполагает не размежевание, а объединение экологических усилий.

Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; это выглядит убедительно в праве, но достаточно трудно осуществимо в действительности. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст. 114 Конституции РФ.

Российской системой управления в сфере экологии восприняты два оправдывающих себя в других странах принципа. Первый - "загрязнитель платит" - означает взимание с загрязнителей платы за выбросы в атмосферу, захоронение отходов и сбросы в воды вредных веществ, имущественную, материальную ответственность за доведение территорий до состояния экологического бедствия и за его ликвидацию.

Второй принцип заключается в установлении экологической емкости окружающей среды, ее способности вмещать антропогенные нагрузки, вредные воздействия в той степени, в которой они не приводят к деградации земель и всей окружающей среды. Российским экологическим правом это воспринимается и интерпретируется в качестве определения предельно допустимых норм нагрузки на окружающую среду с учетом ее потенциальных возможностей; при организации управления охраной окружающей среды учитываются совокупное воздействие всех источников, находящихся на территориях и акваториях, и их природные особенности (ст. 27 ФЗ "Об охране окружающей среды"*(8)).

4. Всемирная охрана окружающей среды. Глобальные экологические проблемы не только не минуют государственные границы, но вторгаются в регионы и муниципальные образования, из которых и состоят государства*(9).

С одной стороны, регионы составляют другой срез законодательства, дальше отстоят от международных требований, однако именно в регионах и муниципальных образованиях реализуются эти требования, и субъекты РФ, органы местного самоуправления должны принимать их к исполнению, организовывать региональное и местное правотворчество, в том числе опережающее, в области охраны окружающей среды.

Международным принципом является установление управления и контроля на глобальном, региональном и национальном уровне за состоянием и изменениями окружающей среды на основе международных признанных критериев и параметров.

Принятие субъектами нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон, сколько (и каждый раз) необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением. Дублирование в субъектах РФ федеральных норм и излишек деклараций лишь усугубляли безответственность и неуправляемость в области экологии.

Распространено это было в 90-е годы при принятии природоресурсных федеральных и региональных законов под влиянием эйфории, вызванной развалом административной системы и расцветом идей демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости использования природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа.

К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2001 года, где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Здесь сразу встают вопросы: в какой мере, какими способами должны быть разграничены конкретные полномочия между Федерацией и ее субъектами? Без ответа на них и иные подобные вопросы эти важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и было до последнего времени*(10).

Всемирный характер природопользования и обусловленная им всемирная охрана окружающей среды подразумевает заключение не только межрегиональных и двусторонних, но и многосторонних международных соглашений по вопросам охраны окружающей среды при организации и осуществлении природопользования (подписано сотни таких соглашений).

Условно их можно классифицировать по тематике, дающей представление об уровне и масштабах глобализации, о направлениях международного экологического сотрудничества: по вопросам создания международных экологических организаций (всего 40) - Всемирной метеорологической организации (1950 г.), Контроля за загрязнением воздуха двигателями внутреннего сгорания (1985 г.), Международного фонда по компенсациям за причиненный загрязнениями нефтью ущерб (1994 г.); об охране отдельных природных ресурсов (39) - об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1975 г.), о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), о биологическом разнообразии (1992 г.); о защите растений и животных от заболеваний (19) - о применении карантина растений (1960 г.), об охране животных, выращиваемых для бойни (1979 г.), о генетических ресурсах растений (1983 г.), о кодексе относительно поведения по распространению и использованию пестицидов (1984 г.), об охране домашних животных (1987 г.); об охране ресурсов Мирового океана (81) - о регулировании размеров ячеек рыболовных сетей и пределов размеров рыб (1953 г.), о рыболовстве в водах Дуная (1958 г.), Черного моря (1959 г.), северо-восточной части (1959 и 1980 гг.) и юго-восточной части Атлантического океана (1969 г.), в Северо-Западной Атлантике (1978 г.), Балтийского моря и Бельтах (1973 г.), Средиземного моря (1976 и 1980 гг.), о предотвращении загрязнений сбросами с судов (1973, 1988 и 1992 гг.), о соблюдении конфиденциальности данных, касающихся глубоководных районов морского дна (1986 г.); по вопросам радиационной безопасности (13) - о защите трудящихся от ионизирующей радиации (1960 г.), о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.), о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.).

Международными соглашениями охватывается решение проблем, связанных с использованием транспортных средств (16), Антарктики (5), космоса (4), военным использованием и уничтожением неядерного оружия массового поражения (4).

Глобальный характер окружающей среды, признание ее основой жизни на Земле предусматриваются законодательством многих стран, в том числе России, что предполагает решение вопроса о правовом наполнении, юридической значимости этих философских и географических постулатов. В российском праве использовались формулировки о природных ресурсах как общенародном достоянии, собственности народа, народов республик в составе Российской Федерации. Где находятся контуры природных объектов собственности и прав на них? Или "все вокруг колхозное, все вокруг мое"?

Дискуссии о российской конституционной формуле использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, длящиеся почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(11)."

Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования федерация, как способ объединения и жизни народов, должна продемонстрировать свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей регионов и ее субъектов, при осознании того, что природа, как и экологическая безопасность, - общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в Древнем Риме солнце, ветер, море и свободно текущая вода принадлежали всем.

Сохранение, а при необходимости и усиление национальных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев характерны и для других развитых стран, внедривших плановое, рациональное ведение природопользования, провозгласивших защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

Конгресс США систематически выделяет значительные средства на приобретение у граждан с предварительным и равноценным возмещением участков земель, водоемов и леса, включенных в национальные парки и иные государственные федеральные особо охраняемые природные территории.

Поскольку деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не только региональный и даже все чаще не национальный, а глобальный, всемирный характер, то эти проблемы обсуждаются на получивших известность и утвердивших вышеупомянутые принципы международных экологических форумах - в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.).

Помимо указанных выше там были одобрены и другие принципы охраны окружающей среды, получившие в той или иной степени отражение в российском праве: недопустимость любых видов хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы (реализуется с помощью государственной и общественной экологической экспертизы); необходимость обеспечения свободного и беспрепятственного международного обмена научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий (в последние полтора десятилетия такой обмен осуществляется на многочисленных симпозиумах, семинарах, путем создания совместных предприятий, проведения выставок, поездок, стажировок, подписки на издания); обязанность государств оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях (оказание Россией помощи при землетрясениях в Иране, Турции, Афганистане, ликвидации отравляющих веществ во Вьетнаме и Сербии, содействия в преодолении Аральской и Чернобыльской катастроф); разрешение споров, связанных с проблемами окружающей среды, только мирными средствами (рассмотрение и регулирование споров об использовании природных ресурсов с Норвегией в связи с загрязнениями Кольского полуострова и Баренцева моря, с Эстонией и Латвией - об озерных системах, с Украиной - о косе Тузла и Азовском море, с Японией - о биологических ресурсах Охотского моря, с прикаспийскими государствами - о разведке и добыче нефти, делимитация и демилитаризация российско-китайской границы и сотрудничество в использовании примыкающих к ней природных ресурсов).

Вышеназванные принципы не могут не учитываться при обсуждении и решении проблем дальнейшего совершенствования национального экологического права и законодательства.

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом аграрного и экологического

законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Хозин Г.С. Глобализация международных отношений: объективная тенденция или стратегия США // США - Канада: экономика, политика, культура. 2000. N 1.

*(2) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. авт. колл. Л.А. Окуньков. М.: Юристъ, 2002.

*(3) См.: Васильев А. Африка - падчерица глобализации // Азия и Африка сегодня. 2000. N 1; Клепацкий Л. Н. Национальная безопасность в условиях глобализации. Ближний Восток: проблемы региональной безопасности. М., 2000.

*(4) См.: Берг Л.С. География и ее положение в ряду других наук // Вопросы страноведения. Л., 1925.

*(5) См.: Шишков Ю.В. Мировая экономика: нарастающий процесс глобализации (прогноз на 2000-2015 годы). М.: РАН, 1998; Новикова Е.В. Частное право и экологическое законодательство. Влияние и соотношение. М.: Юристъ, 1999.

*(6) См.: Комментарий к Закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

*(7) См.: Гражданское право. Общая часть: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2001.

*(8) См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

*(9) На это обращалось внимание десятки лет назад (см.: Реймерс Н. Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990 (статьи: Глобалистика, Проблема глобальная).

*(10) См.: Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11; Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6.

*(11) См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст.2728.