Понятие и правовой режим особо охраняемых природных территорий (В.В. Никитин, "Журнал российского права", N 5, май 2004 г.)

Понятие и правовой режим
особо охраняемых природных территорий

Определение категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ) содержится в ряде законодательных актов. Но основными специальными являются: Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г.*(1), новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" 2002 г.*(2) и Земельный кодекс РФ 2001 года.

Так, Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 4) называет "первоочередными" объектами охраны "естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию". К числу объектов, подлежащих особой охране, прежде всего отнесены объекты признанного международного значения, включенные в списки Всемирного культурного наследия и Всемирного природного наследия. Затем следуют государственные и природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные (РФ) и природные (региональные) парки, дендрологические (ведомственные) парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Кроме того, ст. 4 этого Закона упоминает имеющие и не имеющие официальных титулов иные природные комплексы (без расшифровки), места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народностей России, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф, исключительную экономическую зону РФ, редкие или находящиеся под угрозой уничтожения почвы, леса, иную растительность, животных, другие организмы и места их обитания.

Все эти особо охраняемые объекты (ст. 58 Закона наряду с термином "объект" употребляет слово "территория") объединяются понятием "природно-заповедный фонд"*(3).

Таким образом, в ст. 4 нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" объединены неодинаковые по своему правовому режиму территории. Одни - уже признанные в качестве ООПТ (или даже имеющие свою администрацию), другие - только ожидающие официального признания, а третьи - вообще еще не определены и не выделены в натуре, для которых соответствующие титулы, принятые в законе, - не более чем указания для последующего отбора. Такое смешение в одном ряду признанных, не признанных и даже еще не выделенных территорий нельзя признать удачным. Разумеется, их следовало бы рассматривать по отдельности и по отдельности же назначать меры по их охране (или скорейшему выявлению).

В этом смысле более четкую позицию занимает Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 года. В статье 2 он разделяет "признанные" ООПТ (п. 1) и территории, на которых только еще могут быть учреждены ООПТ, причем иных категорий: зеленые зоны, городские леса и парки, памятники садово-паркового искусства, биологические станции, микрозаповедники "и другие" (п. 2). Вместе с тем в п. 2 ст. 2 в одном ряду с возможными ООПТ названы также "охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты". При этом остается догадываться, подлежат ли охране только последние три категории природных объектов (после их надлежащего выделения и признания) или имеются в виду уже выделенные, признанные и взятые под охрану названные категории природных объектов.

Пункт 2 ст. 2 представляется "незаконченным", не предусматривая возможность и необходимость организации новых ООПТ из числа тех же самых категорий, которые были названы в п. 1. Это создает обманчивый эффект, что круг ООПТ в пределах признанных категорий уже определен, утвержден, и дальнейшего их развития ожидать не приходится.

Земельный кодекс РФ относит к ООПТ заповедники, заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, "территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(4), а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 95 ЗК РФ). Отдельно Кодекс рассматривает "земли природоохранного назначения", к которым относит земли водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений; иные земли, выполняющие природоохранные функции" (п. 1 ст. 97 ЗК РФ). Вместе с тем к этой же категории земель ст. 97 ЗК РФ относит места традиционного обитания коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей, хотя в ст. 95 Кодекса они были отнесены к ООПТ.

Земельные участки в пределах природоохранных земель остаются у их собственников или владельцев, но на них накладываются ограничения в интересах сохранения природы. Такие природоохранные ограничения действуют и в отношении владельцев земель, оказавшихся в границах ООПТ. Разница с владельцами земель в природоохранных зонах видится в субъекте контроля. В первом случае администрация ООПТ должна обеспечивать налагаемые на посторонних владельцев природоохранные ограничения, во втором - контроль за деятельностью собственников и владельцев земель, попадающих в охранные зоны, всецело осуществляют надзорные органы.

Статья 97 ЗК РФ страдает тем же недостатком, что и ст. 4 Федерального закона 2002 года. Она перечисляет категории земель природоохранного назначения, не заботясь о том, зачислены официально в эти категории те или иные массивы земель, ведутся в отношении их подготовительные работы или же речь идет о правовых рамках, которые могут быть предложены для тех или иных земель в будущем. Иными словами, эта статья смешивает земли с различными правовыми режимами, ставя их как бы на одну доску.

Таковы разночтения приведенных федеральных законов в определениях охраняемых природных территорий, которые следовало бы устранить.

Вопрос о формализации особо охраняемых природных территорий возникает в связи с тем, что соответствующий Закон 1995 г. далеко не всегда дает юридический признак ООПТ. Частично это объясняется тем, что многие ООПТ уже созданы, функционируют, имеют свои положения и свои администрации, либо (по крайней мере) объявлены таковыми компетентными органами. Но данное объяснение срабатывает в основном в отношении уже организованных ООПТ. Что же касается ООПТ, которые появятся только в будущем, то формальный признак, по которому их надлежит считать таковыми, не всегда ясно выражен.

Статья 94 ЗК РФ "Понятие и состав земель особо охраняемых территорий" содержит этот признак (или признаки), в том числе для ООПТ. По смыслу данной статьи это земли, которые "изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим". Однако указанные признаки нельзя признать ни вполне точными, ни исчерпывающими.

Понятно, что для учреждения ООПТ требуется постановление компетентного органа. Этот признак - достаточно точный (хотя при его конкретизации сам закон бывает недостаточно последовательным). Но выражение "изъятие из хозяйственного использования и оборота" без его дополнительной расшифровки является недостаточно определенным (обычно термин "изъятие" применяется тогда, когда земля изымается у прежнего собственника или владельца и передается иному лицу или переводится в особую категорию земель, например, если она отводится под водохранилище).

По существу же, нельзя утверждать, что во всех случаях, когда организуется ООПТ, прекращается всякое хозяйственное использование и всякий оборот их земель. Так, закон допускает, чтобы сохранялось прежнее использование на частных землях, включаемых в ООПТ, если оно не противоречит режиму данных природных территорий. Эти земли могут быть выкуплены дирекцией ООПТ, то есть их оборот не запрещается.

В пределах так называемой административной (или хозяйственной) зоны национального парка или заповедника допускаются некоторые виды хозяйственной деятельности; некоторые участки могут сдаваться в аренду фирмам, обслуживающим туристов. Дирекции ООПТ могут осуществлять, например, покос травы на определенных участках.

Все сказанное подтверждает, что приведенная в ст. 94 формула о прекращении хозяйственного использования земель ООПТ и ограничении их оборота должна быть снабжена существенной оговоркой: "в соответствии с надлежаще утвержденными для них положениями". То есть не допускается огульного превращения всех земель ООПТ в музейный экспонат.

Статья 95 ЗК РФ (впрочем, как и ст. 94) ничего не говорит об изысканиях, которые нередко проводятся ради выявления земель - кандидатов в ООПТ, а также о проектах создания особо охраняемых природных территорий и о доведении до населения и заинтересованных организаций информации относительно уже выполненных проектов такого рода. Участие заинтересованных лиц в составлении и организации проектов ООПТ представляется необходимым элементом демократического политического процесса, каким является выделение и учреждение новых или расширение старых ООПТ. Без такого участия всегда есть риск, что учреждение ООПТ существенно (и без особой нужды) ущемит чьи-то интересы, потому что протестовать против организации ООПТ после их образования, как правило, бесполезно. Проектирование ООПТ есть удобный и зарекомендовавший себя инструмент, позволяющий общественности принять участие в обсуждении решения о создании ООПТ, о ее режиме и границах.

Хотя статья 94 Земельного кодекса устанавливает необходимость "постановления" компетентного органа о создании ООПТ, она не требует объявления о таком акте, его провозглашения. В пунктах 9 и 10 ст.95 предусматривается объявление определенных земель государственными природными заказниками и памятниками природы. Но что касается природных (региональных) парков, то об объявлении их таковыми закон умалчивает. Пункт 8 ст. 95 дает понять, что они конституируются с помощью (или путем) предоставления им соответствующего набора земель. О том, как происходит становление государственных заповедников и национальных парков, в данной статье вообще ничего не говорится.

Не предусматривается какого-либо провозглашения в качестве ООПТ земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96), земель природоохранного назначения (ст. 97), земель рекреационного назначения (ст. 98) и особо ценных земель (ст. 100 ЗК РФ). То же относится к землям историко-культурного назначения (ст. 99).

Конституирование этих земель в качестве ООПТ или иных особо охраняемых территорий пытается производить закон путем перечисления их природных достоинств. Так, статья 96 устанавливает, что в состав лечебно-оздоровительных местностей и курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Но сами по себе природные достоинства еще не делают из местности курорта. Для этого необходимы соответствующее решение компетентного органа и его провозглашение - два важных обстоятельства, которые пропущены в ст. 96 Земельного кодекса. Что касается перечня достоинств, дающих основания для объявления местности лечебно-оздоровительной (либо курортом), то ему место не в законе, а в инструкции по отбору соответствующих участков для распространения на них режима особой охраны.

Тем не менее наличие в законе перечня указанных достоинств может иметь и юридическое значение. Например, оспаривая законность объявления (признания) местности курортом (или лечебно-оздоровительной), гражданин получает возможность протестовать против такого решения, утверждая, что выбранная местность не обладает природными лечебными ресурсами, указанными в законе, либо не обладает благоприятным климатом для лечения и профилактики болезней человека, "природными факторами и условиями". Однако остается неясным, требуется в этом случае доказать отсутствие хотя бы одного фактора или же всей их совокупности. Таким образом, включение в закон перечня признаков, делающих местность пригодной для создания ООПТ, заслуживает более глубокого замысла и обоснования.

Примерно то же можно сказать о землях рекреационного назначения, названных в ст. 98 Земельного кодекса. Эти земли перечислены по их целевой направленности (п. 1 ст. 98) и (в какой-то мере) по присвоенному им титулу (п. 2 ст. 98). Поэтому лицо, не заинтересованное во включении земли в указанную категорию, будет оспаривать его правильность, ссылаясь на то, что целевое использование этой земли не отвечает приведенному в законе списку*(5). Или же оно будет оспаривать правильность титула рекреационного учреждения на его или иной земле*(6). Отсюда следует, что нормы закона, содержащие всякого рода перечни, должны быть продуманны на предмет того, что эти перечни могут приобрести неожиданное для законодателя юридическое значение.

Поэтому следовало бы вообще отказаться от конституирования ООПТ в соответствии с перечнем достоинств определенных земель, их целевого назначения или в соответствии с перечнем располагаемых на них объектов. Такое конституирование не должно опираться на узаконенную процедуру проектирования ООПТ, вынесения соответствующего решения и его провозглашения. При этом правовой режим ООПТ должен указываться в законе лишь в общих чертах, поскольку его детализация будет содержаться в индивидуальном положении об ООПТ.

Земельное законодательство дает представление о правовом режиме ряда категорий ООПТ как до признания, так и после. Так, пункт 10 ст. 95 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки, на которых располагаются памятники природы, могут быть изъяты у собственников и иных законных владельцев. Тем самым предполагается, что памятниками природы могут быть объявлены природные комплексы и объекты, занимающие земли, предоставленные прежде частному сектору в собственность или в пользование. В своем новом качестве они могут оставаться в частной собственности, но могут перейти в публичную собственность.

Пункт 9 ст. 95 Кодекса устанавливает, что объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием (в том числе путем выкупа), так и без изъятия этих земель у их "собственников, землепользователей, землевладельцев". Предполагается, что государственные природные заказники также могут располагаться на частных землях.

Защищая земли природоохранного назначения, ст. 97 Кодекса относит к ним водоохранные зоны рек и водоемов, запретные нерестоохранные полосы, полосы леса, "выполняющие защитные функции", противоэрозионные, пастбищезащитные и полезащитные насаждения, "иные земли, выполняющие природоохранные функции". Пункт 4 этой статьи специально оговаривает, что земельные участки природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у их собственников, пользователей, владельцев и арендаторов. Надо полагать, что данная формула означает неизменность существующих прав на указанные земли (хотя и с прибавлением известных обязанностей для их владельцев).

Сходный прием использован в ст. 96 Земельного кодекса, регулирующей правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Пункт 3 этой статьи устанавливает, что в границах санитарных (горно-санитарных) округов, определяемых для указанных местностей и курортов, земельные участки у их собственников, пользователей, владельцев, арендаторов не изымаются и не выкупаются. Исключение могут составлять участки, попадающие в так называемую первую зону (строгого режима) санитарной охраны, где само нахождение посторонних лиц может быть признано нежелательным.

Кодекс устанавливает категорию особо ценных земель (ст. 100), на которых находятся природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную или историко-культурную ценность: сообщества растительных или животных организмов, редкие геологические обнажения*(7). Особую ценность могут иметь и сами земли, если они представляют типичные или редкие ландшафты, показательные культурные ландшафты или же являются полигонами для изучения природы и постановки опытов научно-исследовательских организаций.

Данная статья возлагает на собственников, пользователей, владельцев и арендаторов таких земель обязанность по их сохранению. Тем самым предполагается, что особо ценные земли, если они не принадлежат государству или муниципальным образованиям, остаются в частных руках и не подлежат выкупу. Если же эти земли находятся в публичной собственности, но предоставлены во владение частному сектору, то такое положение сохраняется (с прибавлением в этом случае некоторых обязанностей для их владельцев)*(8).

Регулируя правовой режим земель рекреационного назначения, в то же время Кодекс умалчивает о собственниках и владельцах этих земель (ст. 98). Единственное указание содержится в п. 3 данной статьи, которое относится только к учебным туристским тропам и трассам, "установленным по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами". Согласно этому пункту такие соглашения следует заключать на основе сервитутов.

Умолчание о собственности в отношении земель рекреационного назначения, по-видимому, не случайно. Оно объясняется тем, что эти земли в юридическом плане могут быть весьма разнообразны. Так, земли пригородных лесных зон, лесопарки обычно являются (или считаются) муниципальной собственностью. На них могут располагаться дома отдыха, пансионаты, кемпинги, спортивные и туристские базы, оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника и т.п. объекты. Но все эти объекты могут располагаться и на государственных землях. Не исключено, что рекреационные объекты будут размещаться также на частных землях, в том числе в коммерческих целях*(9).

Смысл выделения земель рекреационного назначения - запрет деятельности, "не соответствующей их целевому назначению". Однако такая мотивация законодателя, на наш взгляд, недостаточно четкая и полная. Во-первых, по ст. 98 ЗК РФ не всегда можно судить, какие именно земли имеют рекреационное назначение, поскольку никакого порядка провозглашения или объявления их таковыми не существует. Даже те из них, которые названы в ст. 98, не обязательно будут сохранять свое назначение (например, если предприятие, содержащее свой дом отдыха, окажется не в состоянии продолжать его финансирование, то запрет, содержащийся в этой статье, на прекращение рекреационной деятельности такого объекта вряд ли поможет). Кроме того, направление рекреационной деятельности может перемещаться. Так, от общения с природой рекреанты могут переходить к ознакомлению с объектами, имеющими культурно-историческую ценность (о которых ст. 98 вообще ничего не говорит). Допустимо ли такое перемещение в пределах единого рекреационного комплекса? Ясности нет. Наконец, для целей рекреации используются обширные пространства, не единственно рекреационного назначения. Например, широко используются Гослесфонд, значительные участки в пределах сельскохозяйственных предприятий, земли и акватории водного фонда и другие. Об этих землях ст. 98 также умалчивает. Остается неясным, можно ли причислять к рекреационным землям участки дачной застройки и в какой степени*(10).

Поэтому статью 98 ЗК РФ следовало бы нацелить на земли исключительно рекреационного назначения, оговорив при этом, что особый режим должен действовать преимущественно в отношении данных земель, а равно земель, побочно используемых для рекреации. Для всех этих земель должен быть предусмотрен охраняемый режим, хотя и разной степени защиты - прежде всего против внешних воздействий. Последнее означает, что в случае перепланировки местности или ее трансформации должны учитываться ее рекреационные ценности, которые либо подлежат абсолютной охране, либо замене другими подходящими площадями, либо представлением для целей рекреации создаваемых пространств - например, на рекультивируемых площадях. При всех условиях планы и проекты трансформации земель, перемены вида их использования, смены владельцев и собственников должны учитывать утрачиваемый рекреационный потенциал местности, равно как и вновь возникающие рекреационные ценности.

Такие указания закона были бы достаточным основанием для внесения соответствующих поправок в строительные нормы и правила, наставления по земле- и лесоустройству, в инструкции по планировке городов и сельской местности, правила лесозаготовок.

Пункт 8 ст. 95 ЗК РФ устанавливает некоторые правила для региональных (природных) парков, предусматривая, что их дирекции должны владеть землей на праве "постоянного (бессрочного) пользования". Допускается, чтобы эти парки размещались на землях "иных пользователей, а также собственников" (последнее надо понимать так, что основной массив земель природного парка располагается на государственной или муниципальной земле).

Следовало бы считать в основном рекомендательным п. 8 ст. 95, ибо он явно вмешивается в компетенцию региональных властей. Природные парки (в отличие от национальных) создаются в основном на землях, принадлежащих регионам. Если в них включаются федеральные земли, то в этих случаях уместно указание федерального закона об условиях такого включения. Оно требует четкого упоминания и развернутой процедуры, чего пока этот пункт не содержит.

Государственные заповедники, национальные парки организуются на федеральных землях. Это условие предусматривает п. 6 ст. 95 ЗК РФ. В их пределах допускается наличие также земель иных владельцев и собственников, если их деятельность не оказывает вредного воздействия и не нарушает режимы использования земель этих ООПТ.

В противном случае, надо полагать (хотя это прямо в ст. 95 ЗК РФ не сказано), частные земли подлежат выкупу, а владельческие, поскольку их собственником является государство, - изъятию с выплатой в необходимых случаях компенсации. Вообще "посторонними" для заповедников и национальных парков лицами земельный закон считает представителей частного сектора. Однако не исключено, что в таком качестве могут выступать и местные муниципалитеты. Договоренность с ними относительно характера использования буферных зон, а возможно, и принадлежащих им вкраплений в государственные территории, представляет не меньшую трудность, чем достижение соответствующих соглашений с частным сектором. Это обстоятельство (отнесение муниципальной собственности к разряду посторонних пользований) нельзя игнорировать, и закон должен его предусмотреть.

В.В. Никитин,

аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

*(2) См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.

*(3) Статья 111 Водного кодекса РФ устанавливает еще две категории охраняемых территорий, близких к ООПТ: "Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб". Эти охраняемые территории оказываются ценными не сами по себе, а лишь как необходимое окружение экологически ценных водоемов.

*(4) Остается неясным, имеются в виду уже выделенные земли этой категории или только предстоящие к выделению.

*(5) Например, это может касаться научного туризма, религиозного туризма, на которые нет ссылки в списке рекреационных земель.

*(6) Например, доказывая, что ему принадлежит гостиница, а не пансионат, поскольку гостиниц в перечне рекреационных заведений по п. 2 ст. 98 нет.

*(7) Представляется, что научно-познавательные геологические обнажения, если они входят в иной охраняемый комплекс, могут быть отнесены к памятникам природы.

*(8) Статья 100 Земельного кодекса РФ резонно требует, чтобы особо ценные земли получали отражение в государственном земельном кадастре, в документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и в иных официальных земельных документах. К сожалению, это требование отсутствует в отношении других ООПТ.

*(9) Отметим, что ст. 98 ЗК РФ не содержит запретов на приватизацию объектов, обслуживающих рекреацию, а равно земель рекреационного назначения.

*(10) Подобные вопросы было бы уместно решать на региональном уровне, а не в федеральном законе. Вообще же регулирование рекреации и загородного отдыха заслуживает даже не отдельного закона, а целого кодекса.